权定电监会

　　----谁影响了中国电力改革方案？

　　□本刊记者王晓冰/文

　　从一开始，围绕着电监会的争论就没有停止过。

　　从最初是否要成立一个专业的电力监管机构，到电监会究竟应该包括哪些职能，与原来管电的部门国家计委、国家经贸委应该形成什么样的管理架构，再到电监会的编制、成立方式，无一不是公众和业内外专家们关注的焦点话题。

　　直至3月份全国“两会”前夕，当有关成立能源监管委员会的消息不胫而走时，对于电监会这个尚未挂牌的新机构的前途，不少人仍心存疑虑。

　　2003年3月25日，电力监管委员会终于在人们漫长的等待中揭开了面纱。自2002年底就任以来一直行事低调的主席柴松岳和副主席邵秉仁、宋密和史玉波也第一次集体亮相，在北京市西长安街86号三层的一间会议室中言笑晏晏地回答了记者的提问。

　　严格地说，这是一次没有太多新闻的新闻发布会，因为此前的各种报道已经使为数不少的人大体知晓了电监会的职能构架。在与会的很多记者们看来，新闻发布会的主要功能在于宣布电监会正式进入角色。

　　不过，对于那些一直在关心电力改革进程的公众而言，这次新闻发布会的最大意义在于：一切关于电监会的流言和猜测终于结束了。

　　而此时，距离2002年3月国务院发布《关于印发电力体制改革方案的通知》(即一般所指的五号文件)，已经整整一年过去了。

　　小部门、大监管

　　在国务院为这个新生机构确定的10项职能中，分量最重的当属第九项，“根据国务院部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议。”按照电监会副主席邵秉仁对《财经》的说法，在未来的数年中，这将成为电监会的一个最主要的工作任务，因为面对电力改革大幕拉开后错综复杂的电力业内以及地方之间的各种矛盾，“以改革来统领全局，以改革来促进发展”，将是电监会未来的一个基本的应对方针(参见辅文：专访邵秉仁)。

　　在过去一年中成功扮演了中国电力体制改革核心发电机组角色的电力体制改革办公室，现在已经从原国家计委迁入电监会的办公楼中，这里今后仍将是主导中国电力改革的指挥中心。担任这个办公室主任的是国务院原体改办副主任、现任电监会副主席邵秉仁。

　　按照中编办最后确定的方案，电监会的编制为98人。了解情况的业内人士都知道，在体改办原来起草的建议中曾有大、中、小三种方案，其中“大方案”为500人，“中方案”为200人，“小方案”为50人。

　　不过无论是哪种方案，都没有提及电力体制改革主导权的问题。两相比较，目前电监会的职能构架实际上是以“中方案”为内核，再加上组织实施电力改革的职责，而在人数上略有删减。

　　在一些精于研究“改革政治经济学”的人看来，编制的大小在某种意义上就代表着权力的大小。不过这种说法并不适用于电监会这个新生机构。按照副主席邵秉仁的讲法，“电监会不是传统意义上的政府机构，成立的目的就在于放松管制”。

　　业内权威人士则指出，电力体制改革的主导权放至电监会的意义相当重大，这标志着中国过去由政府机构自己改自己的旧有模式的结束，而第一次由政府授权一个独立的监管部门来主导改革。而且，由于电力体制改革必然是一个相当漫长的过程，因此这一职能在可见的将来都会长期存在。

　　另外，按照国务院批准的“三定”方案，在电监会的编制问题上目前仍然留有两个缺口，其一是“将来视运行情况再做调整”，其二则是“派出分支机构编制另行核定”。

　　电监会是否要将目前在国家发改委的电力定价权拿过来，一度曾是业界争论的热点话题，有人甚至提出，如果电监会不管电价，就会变成“花瓶”。这种说法显然并没有得到电监会高层的认同。邵秉仁在接受《财经》采访时反复强调，电监会不是政府组成部门，不能既管定价，又管监督，“这不是与监守自盗一样吗？”

　　实际上，电监部门的人亦深知，电价问题相当复杂，并不是一个行业监管机构的职权范围可以承担得了的。中国集资办电的历史形成了“一省一价”、“一厂一价”甚至是“一机一价”的混乱的价格体系，在目前电力市场还没有发育的情况下，短期内还不可能由市场形成电价。而作为一个基础性的价格，电价与其他产业密切相关，电价一变，其他行业的价格构成成本都要发生变化，另外，水、石油、煤的价格也直接影响到电价，只有政府的宏观综合部门有力量平衡这种关系。

　　邵秉仁认为，在这种情况下，由发改委管定价，由电监会进行价格监督，并根据监督的情况，提出价格建议是符合当前现实的安排。但是政府也应随着电力市场的发育逐步减少直接审批定价，当市场发育成熟、价格已经完全由市场决定的时候，就要废除制定价格的职能。电监会才能全部执行管理价格的职能。

　　实际上，与电监会存在职能交叉的部门不止计委或者说新成立的发展和改革委员会，还有此次两会期间宣布组建的国有资产管理委员会。

　　正在进行中的主辅分离，将牵涉到中央与地方大部分电力资产的重组，作为出资人代表的国资委与作为推进电力体制改革的电监会将遭遇到分工协作的问题。在邵秉仁看来，国资委到底管什么东西，管到什么程度，要有一个合理分工和职能划分。国资委和证监会、保监会、银监会也都存在同样的分工问题，所以下一步就有一个调整、磨合、协调的过程。

　　谁影响了电监会

　　在电监会的整个成立过程中，很多人都曾经为成立电监会摇旗呐喊过。这些人中为电力业内人比较熟知的包括2000年发表《令人沮丧的电力改革》一文的作者王骏，当时是国家计委基础产业司电力处的处长；中国体制改革研究所副所长高世楫；还有曾经给国务院领导写信、当时还在华能集团战略研究室的孙耀唯等等。

　　不过，来自基层和学界的呼声只有得到了决策层的响应才有可能变成现实。从事态的发展看，专家们的呼吁正好与高层的考虑不谋而合，因为正是从2001年开始，不仅是成立电力监管机构，电信监管机构、金融监管机构都在逐渐进入决策者的视野。

　　2000年，由国家计委主任曾培炎挂帅的电力体制改革领导小组成立，王骏和孙耀唯等几位曾经上书直谏的业内人士不久都被调入电力体制改革办公室，开始直接参与电力体制改革方案的起草和设计工作。

　　2001年4月在北京召开的电力监管研讨会是中国首次公开范围的研讨，该论坛由高世楫、俞燕山等几位国务院体改办的年轻骨干们酝酿推出，聚集了大量国内外电力专家和经济学者。中国的电力改革需要形成一个与国际接轨的专业监管机构是这次会议达成的一个共识。

　　这次的研讨会在结束后形成了一本名为电力监管论坛的小册子，并由体改办领导递送到国务院作为决策的参考。在以后的两年中，围绕着电力监管展开的各种讨论会不知凡几，但在推动电监会成立的影响力上以这次最为引人注目。

　　等到2002年10月31日新大都饭店举行研讨会时，讨论的主题虽然仍是电力监管，但是内容已经发生了实质性的变化：不再是一个专业的电力监管机构是否有必要成立，而是这个机构应该具有哪些职能以及如何行使这些职能了。

　　参加者也不仅限于专家层面，而加入了与电力有关的各个决策部门和利益企业的关键人士，其中既有负责为新机构“挖坑”的中编办人士、国家计委价格司、基础产业司的负责人，还有来自国家电力公司、华能集团等企业的代表。

　　其时，电监会四位主要领导，主席柴松岳，副主席邵秉仁、宋密、史玉波均已到任，原体改办副主任邵秉仁就是此次会议的主持者。但是公众要等到11月11日国务院正式下发文件才得以知悉。

　　大概还有很多与会者对于当时的情形记忆犹新。也就在这次会议之后，中国社科院计量经济研究所的张昕竹在媒体上表达了对电力改革出现权力真空的担忧。

　　专家们的担心当然不无道理。事实上在这之前，当时的国务院副总理吴邦国就曾在不同场合屡屡强调在电力改革中要谨防“国有资产流失”。在电监会的职能迟迟不能最后确定的情况下，与电力相关的各个部委的权责就难以明晰，而此前一直统领电力体制改革方向和实施操作的电力体制改革领导小组与工作办公室何去何从，这些问题都在困扰着知情或不知情的业内外专家们。

　　深能源案发与国家电力公司总经理高严的失踪使公众的疑虑在增加。12月中旬、年底、1月上旬……尽管各种媒体一次又一次预告了电监会三定方案确定的消息，但直至2003年春节，《财经》从权威人士获得的消息是“三定方案还在讨论中”。

　　长时间的讨论在敏感的人士看来通常意味着争论与变化，到了“两会”前夕，关于成立能源委员会的消息一度甚嚣尘上，使电监会前途蒙上阴影。不过最终能源委的动议并未能成为现实。权威人士解释说，能源委的设立有待于电监会运作一段时间取得经验以后再说。至于能源部一说，则由于涉及到的问题更为复杂，目前还远未提上议程。

　　正是在传言四起的同时，国务院下发了批准电监会三定方案的正式文件。据《财经》所知，国务院有关文件的下式下发是2003年2月24日。

　　进入角色

　　西长安街86号从前是国家电力公司新盖的办公楼，现在电监会也在此办公。崭新的大楼里，从去年年底以来，就不断地开始进人。

　　据悉，现在电监会七个部门的负责人都已陆续到位，原来电力体制改革办公室的工作人员也整建制地搬了过来，放在政策法规司下面。已经进入电监会的既有原政府宏观经济部门，包括体改办、国家计委、财政部、经贸委和地方的人；也有对电力体制改革比较熟悉的经济学家和电力行业的专家，包括一些原来国家电力公司系统的骨干人员。华北电力大学的常务副校长和原来国家体改办产业司的副司长王强，都已相继来到电监会。

　　地方机构的组建也紧锣密鼓地展开。邵秉仁介绍说，今年内就将着手组建分支机构，下半年至少要搞两三个分支机构的试点。至于今后是两层架构还是三层，现在还在研究过程中。据悉将首先在华东、东北或者是川渝电网搞试点。

　　下一步的分支机构到底是先搞省还是先搞区域网？邵秉仁透露说，具体的思路还要进一步研究，现在组织了一批这方面的专家，正在研究设计，但是至少在华东和东北这两个相对比较成熟的市场，分支机构应该建立起来。一个总的原则是监管机构的设置要有利于全国统一市场的形成，促进联网，而不是固化原有的格局，原有的市场壁垒。

　　邵还认为，作为改革的产物，电监会在组建过程中还要靠改革的办法继续创新，避免暗箱操作。目前，无论是包括研究法规的制定和修改，研究组建分支机构的方案，还是包括经费来源、经费标准的设计等等制度的建立都在广泛征求社会各界的意见。征求意见的范围很广，有政府和民间中的专家学者，也有国外的机构。

　　而在经费问题上，电监会将采用国际通行的收费模式，收取的费用上报财政部后，再按收支两条线的原则由财政部将经费下拨。据知情人士透露，目前电监会正在组织专家研究具体的收费办法，很可能采取发电企业按装机容量收费，输电企业则按交易量收费的方式。目前，最后方案还有待财政部批准。实际上，早在今年年初的时候，国家计委价格研究所的副所长刘树杰就曾经受邀赴浙江调研，目的就是研究收费的模式。

　　南方电网与融资难题

　　如果要给电监会的未来工作排序，首当其冲的就是区域电力市场如何建立。区域电力市场和省级电力市场、市一级的电力市场是什么关系？另一方面，提到区域电力市场就必然涉及另一个棘手的问题：区域电网公司的划分。

　　按照五号文件的规划，今年应该完成国家电网下属五个区域电网公司的划分与南方电网公司的组建。而这其中由广东、云南、广西和贵州四省电网组成的南方电网公司矛盾最大。

　　南方电网公司目前矛盾点在哪？业内人士指出关键在于利益摆不平，以资产而论，应由广东控股，但是各省的电厂直接关系到各省的地方税收，因此并不愿听命于广东。

　　2002年11月1日，广东宣布从即日起将电价每度降一分。消息一出，当即引起各路诸侯不满。降价通知宣布从即日起，广东将不再区分地方电厂电量和省网统购电量，实行竞价上网。同时停止执行省网电电价电量，原享受这一优惠电的用户，将执行各地电价价目表中相应用电分类的电价。然而，为广东发电的企业又分散在不同省市。既有原来国电公司的电力企业，又有地方的电力企业。广东修改电价的决定引起了各省的抵抗。加上电力企业往往在当地税收中扮演重要角色，地方与企业，企业与企业之间的利益纠葛在一起，给南方电网的组建工作带来阻碍。

　　据了解，目前南方电网虽然已经确定广东绝对控股，但是最后方案迟迟难获各方首肯。此项工作原来由经贸委负责协调，机构改革之后，是放给电监会还是把事情做完后再移交电监会，目前形势仍未明朗。

　　业内知情人士称，南方电网的控股权之争集中体现了电力行业错综复杂的矛盾，但南方电网的问题绝不是单一的。在华东等几个区域性电网公司虽然目前还不存在控股权的问题，但是未来电网公司如果要到资本市场筹集资本金，是单独上市，还是打包上市，相似的问题很可能重演。

　　除此之外，在目前很多区域电网的省与省之间电力交易还很少的情况下，电力交易市场是否与区域电网公司配套？竞价上网如何与目前的一厂一价衔接，在保证投资者利益的同时，又达到竞争的目的？每一个问题都是摆在电监会面前的硬骨头。

　　一年前，赛德电力控股公司的中国区总裁沈忠民曾经颇为骄傲地说：“法国人走了，英国人也走了，但是我们还在，而且活得还不错。”作为一家美资背景的合资公司，赛德在中国的电力资产不算多，但是与其它怨声载道、继而失望离开的外资公司不一样的是，赛德是在外资公司纷纷退出中国电力市场的1998年才来到中国的。

　　不幸的是，不到一年，赛德就已经被华润全盘收购。

　　这正是中国电力市场不得不面对的现实。上世纪90年代早期和中期外资有如烈火烹油般纷纷涌入的景象早已一去不复返。几乎所有进入中国的外资都先后尝到了在长期合同中规定好的电价和电量无法实现的噩梦，虽然每份合同上都有地方政府作出的担保，也有经物价部门检核过的证明，但是上不了网就是上不了网，投诉或者申请仲裁都无济于事。

　　但是，只要中国按照既定的目标在2020年实现国民生产总值再翻两番，就意味着中国的电力市场也必须有一个相匹配的增长。除此之外，为了实现全国联网的目标，电网的建设仍是一个资金需求相当密集的领域，但是在厂网分开之后，电网公司又如何筹措这笔巨资呢？已经吃够苦头的外来资本还会愿意再冒一次险吗？

　　问题产生了，在老百姓对电力改革降低电价的期望与满足电力公司、电网公司融资需求之间，该如何抉择呢？而如果实行竞价上网的话，对于原来与外商签订的长期售电合同又该采取什么方式解决呢？

　　而业内人士认为，虽然前两年电力供求已经基本平衡，但是从2002年起，部分地区的电力供应频频预警。在这种情势下，要求电力改革立刻带来电价的降低并不现实，所以比较合理的目标是“保持电价稳定”。

　　投资者在观望，对于“电老虎”深恶痛绝的老百姓也在观望。■