银监会推进金融监管变革

　　陈峥嵘

　　央行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击

　　2003年3月6日，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议。根据机构改革方案，国务院将设立的机构之一是中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)。央行分拆，将银行监管职能从央行中分离出来，成立银监会，这是健全中国金融监管体制的重要举措。这次改革进一步强化了金融监管，体现了精简、统一、效能和依法行政的原则。

　　必要性

　　一般来说，体制改革可以从理念、制度、技术、机构、模式等不同层面来进行，它们相互联系，相辅相成，组成了一个有机的系统。但这些改革在整个体制改革中所处的地位不是同等重要的，而是有主次之分的，理念变革、制度变革、技术变革和模式变革属于深层次的改革，机构变革则属于浅层次的改革。其中，理念变革是整个体制改革中首要、关键的环节，是促进其他各项改革的出发点和立足点；制度变革和技术变革是整个体制改革的核心环节，为其他各项改革提供了坚实的基础和有力的支撑；机构变革及其职能的重新定位为促进其他各项改革提供了可靠的组织保障；模式变革是整个体制改革的重点环节，是促进其他各项改革的落脚点和着力点。

　　所以我们认为，央行机构改革可能只是金融监管体制改革的形式而已，处于从属的地位。相比之下，金融监管体制改革中更加重要的是监管理念、监管制度、监管技术、监管模式等实质性内容的革新，它们处于主导的地位。内容的改革应当重于形式的改革，而不能相反。只有这样，才能真正改善金融监管质量，提高金融监管水平，也才能提升金融监管效率。否则，就会造成本末倒置，其结果只能是“换汤不换药”。

　　试想，如果只是在改革形式上做些如机构调整之类的表面文章，而不在改革的实质内容上动真格的，没有切实做到革新监管理念，健全监管制度，改进监管技术，完善监管模式，怎么能从根本上改善金融监管质量，提高金融监管水平呢？提升金融监管效率就更是无从谈起。尽管如此，但我们认为，央行机构改革还是很有必要的，它可以作为整个金融监管体制改革的突破口，也符合由浅到深、由易到难的渐进式改革原则。

　　独立性

　　随着中国加入WTO，使中国的货币政策和银行监管面对许多新情况、新问题。WTO遵循的一个重要规则就是透明度原则，首先就是决策机制和决策程序的透明度。所谓透明度，是指“在通俗易懂、容易获取和及时的基础上，让公众了解政策目标以及政策的法律、机构和经济框架，政策的制定及其原理，与货币和金融政策有关的数据和信息，以及机构的责任范围”。自20世纪90年代以来，提高货币和金融政策的透明度逐渐被越来越多的国家作为金融制度建设的重点。这不仅是为了实现中央银行履行问责义务的目的，而且是为了避免公众对中央银行的政策制定和执行产生误解或不当解释，同时也是为了获得公众对中央银行的货币和金融政策的支持。

　　与之形成鲜明对比的是，目前中国的货币政策决策仍显混沌。国务院发展研究中心魏加宁博士就指出，很少有人能够说清楚究竟有谁参与了整个货币政策决策过程？究竟是通过什么样的决策程序来制订货币政策的？倘若决策有误，又应当由谁来承担责任？不能搞清楚这些问题，就说明中国的决策机制透明度较低，难以适应加入WTO的要求。

　　由此可见，单独设立银监会，不仅是为了将央行的双重职能予以分离，加强银行系统监管，而且更重要的，是为了维护和加强中央银行自身的独立性，与中央政府之间保持一定的距离。这样，可以使央行处于超然的地位，有利于提高货币政策决策机制的透明度，增强货币政策的独立性。

　　从未来的发展趋势来看，中央银行的独立性必将逐步增强。目前已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国就是如此，它们将加强中央银行的独立性放在改革的首位。最近德国央行也在酝酿分拆。

　　值得注意的是，如果中央银行在货币政策制定和执行上不具有独立性，就没有必要将银行监管职能从央行分离。央行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他金融机构决策的信息极易出现失真现象，使得金融机构的经营行为容易发生扭曲，从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此，中央银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是分离银行监管职能的必要条件。

　　现在看来，中国政府似乎已意识到了维护央行独立性的重要性，着手对货币政策决策体制进行改革。据悉，紧接着的金融体制改革恐怕会从央行货币政策委员会入手，把它从目前的政策咨询机构提升为决策机构，以规范货币政策的决策机制和决策程序，增加其透明度。

　　有效性

　　国际专家认为，中央银行的独立性(Central Bank Independence，简称CBI)包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性。提高中央银行的独立性程度有助于实现货币政策目标(如稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡)，对于发展中国家来说尤为如此，这一点已经为众多经济学家所论证。货币政策目标不明确或者币值不稳定的国家，或者事实上不能坚持以稳定币值为中心目标的国家，大多是由于中央银行缺乏独立性所致。加强中央银行的独立性对于抑制通货膨胀起着重要的作用。

　　根据国外一项实证研究表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在明显的负相关关系，也就是说，央行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，央行的独立性越小，通货膨胀率就越高。另外一项实证研究则表明，不管中央银行的独立性是大是小，都与经济增长没有明显的关系。也就是说，低通货膨胀率似乎并没有使经济增长放慢。因而各国普遍加强了中央银行的独立性，使中央银行对经济增长的影响力逐渐增大。

　　此外，货币政策也需要独立于政府之外，不受政府短期目标的影响。保持货币政策的独立性通常被认为是市场经济条件下一国政府行为成熟的重要标志之一。加强央行的独立性和货币政策的独立性是中央银行制度发展的客观趋势，已成为世界各国的共识。从中央银行独立性的内涵来看，中国还有较大的差距。但是，此次央行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，预示着中国在增强货币政策的独立性方面迈出了实质性的步伐。甚至有专家评论，这次央行机构改革是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。

　　《国际金融报》(2003年03月10日第四版)