机场热缘何高烧不退 地方政府和企业各有打算

　　

首都机场扩建工程是民航重点建设项目之一

　　杨青

　　一边是申报新建机场的报告“长龙”，一边却是机场亏损的成堆报告，这种冷热共处的现象正是中国民航总局目前面临的两难境地。

　　“现在还有不少地方政府打报告要新建机场。”民航总局一位不愿意透露姓名的人士 向记者表示，各地政府申报新建机场的目的多是为了改善当地投资环境，但对于机场新建后的后续问题则考虑得较少，这也正是民航总局目前最感头疼的问题所在———即如何说服地方政府适当减退这股新建机场热，机场于大众的首要功能在于它的服务性而非盈利性。

　　从目前的数据来看，说服工作似乎举步维艰。2001年底，民航总局对全国有定期航班运输机场的统计数字为129个，到2002年底，这个数字变成了143个。记者从民航总局了解到的信息是，到目前为止，各地申报新建机场的共有50多例，已经批准和在建的有30多个。

　　-一些机场直到竣工时还没有拿到国家计委的“准生证”

　　据不完全统计，截至2002年底，全国机场新建、扩建竣工项目共有17个；2003年计划开工和计划竣工项目共有23个；待批预可或准备开工正在进行前期准备工作的新建机场项目达33个。

　　据民航总局机场建设主管部门有关负责人介绍，申报机场新建一般要经过三个步骤，即预可行性研究报告、可行性研究报告和工程初步设计。预可行性研究报告和可行性研究报告将直接上报国家计委有关部门，同时抄报民航总局提出行业意见，工程初步设计则由民航总局负责审查和审批。但北京首都机场、上海浦东机场、广州新白云机场的工程设计，国家计委也直接参与了最后的审查和审批。

　　作为行业主管，民航总局对新建机场项目提出行业意见时往往要考虑三方面的因素：吞吐量(客流量)如何？地理位置如何？交通需求如何？除去某些西部机场交通必需的政策因素外，吞吐量是新建机场的首要审核条件。吞吐量的大小最终决定了一个机场是否能盈利。一个机场如果能有200万左右人次的吞吐量，基本可以坐上盈利的“航班”。

　　值得注意的是，各地掀起的新建机场热并没有过多考虑是否盈利的因素，有时甚至超越了审批程序，个别机场直到竣工时还没有拿到国家计委的“准生证”。这就是为什么目前有些地方机场因规模过大，客流量少(吞吐量小)无法支撑日常运营，出现严重亏损的原因所在。

　　目前，我国年吞吐量为1000万至2500万人次的机场有3个，500万至1000万人次的机场只有5个，200万至500万人次的机场有12个，100万至200万间的有8个。100万以上旅客吞吐量的28个机场完成的旅客吞吐量占总量的88%。很显然，能够盈利的机场还不到1/5,大部分机场依然处于亏损或不盈利的状况。除去一些在“九五”期间新建和扩建机场还未收回投资的因素，为何80%的机场还在亏损的边缘挣扎，却依然挡不住各地申报新建机场的热浪呢？

　　-是服务性还是盈利性，国内机场最终定位模糊

　　“不少人对机场的最终定位很模糊，有人认为机场应该首先突出服务性，有些人认为机场发挥的最大作用是交通便利的优势；也有人认为机场终极目标是盈利。”民航总局有关负责人向记者表示，美国等发达国家对机场的定位是“不以盈利为目的，为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施。”

　　在这种定位下，美国机场形成了鲜明的特点：即机场归政府所有，由政府投资、建设和管理，机场管理机构的职责是发展机场，以最优惠的条件吸引航空公司。同时机场管理机构不以盈利为目的，只负责制定机场发展规划、开辟航线和机场设施的出租和日常维护工作。此外，机场与航空公司存有“界限”，机场不得参与航空公司的客货运输等经营活动；政府规定，机场的利润收入只能用于机场的建设投入。政府会对机场征收的税费给予减免，还会返还部分从机场商店等经营收益中征收的税费来支持机场的发展。

　　欧美等国家机场的活路在何方呢？据介绍，美国机场建设资金来源于旅客机场设施使用费(4.5美元/人)、FAA(联邦航空局)基金补助，其中包括客货税、国际抵港离港税、航空燃油税、国内航段费和外航过境费等、机场的商业收入和地方政府补贴和发行债券等。

　　未来5年内，美国用于机场发展的资金约300亿美元，资金来源为：发行债券100亿至125亿美元，FAA机场建设补助资金75亿至100亿美元，机场收入和后备金50亿美元，旅客设施使用费50亿美元。

　　我国对民航基础设施建设的专项拨款从最初的每年3000万递减为现在的每年1100多万元，与中国民航迅猛的发展速度相比，这笔钱无异于杯水车薪。目前，我国机场设施建设的专项资金则来源于机场建设费和民航基金两方面。旅客缴纳的50元机场建设费全部上缴国库，其中一半由国家统筹安排，一半由财政部返还到地方政府，再由地方政府拨给机场用于机场、空管等民航基础设施的建设。民航发展基金则直接来源于客票收入的5%。从1965年至今，用于民航发展基金的投资为300多亿元人民币。

　　“九五”期间，全民航总的建设资金为650亿元，其中专项资金为140亿元，民航总局共对全国40个城市的41个机场进行了新、扩建工作，仅建设资金就超过了100亿。若以机场建设费和民航发展基金来维持机场扩建等基础设施的建设，几乎有一半项目要下马，国内也不可能会在短时间内冒出众多新机场的面孔。

　　既然有如此多的机场戴着亏损的帽子，机场经营又要跨越如何盈利的巅峰，为何各地新建机场热依旧呢？

　　-无论是新建机场还是投资机场，地方政府和企业各有打算

　　“无论是新建机场还是投资机场，地方政府和企业都有自己的打算。”据业内人士分析，机场新建和扩建无一例外都采用引进外资、地方投资和银行贷款等多种投资渠道。现有机场中，只有一条跑道，吞吐量不足5万人次的小机场投资大约为3亿元左右，新白云机场的投资总额为196亿元，这也是目前国内投资最大的机场。

　　去年8月，新的《外商投资民用航空企业的规定》的实施为外商投资机场及相关设施企业提供了更为宽阔的舞台。前不久，一家民营企业两度试手航空公司和机场为机场引进民间资本提供了样本。

　　“我们一直鼓励能多引进民间资本，无论是对航空公司还是对机场，只要双方愿意在法律法规范围内合作，我们都支持。”民航总局的一位负责人向记者表示。但记者从其他方面听到了不同的声音，有一种观点认为，在大多数机场亏损的情况下，依然有人如此坚决地涉足机场当然有其自己的考虑。如果管理者不能拿出一个有效的管理方案，其中不排除依托机场这一平台进行多方面融资的可能性。

　　因交通便利为外商投资的首要参考条件，最终决定了多数地方政府申报新建机场的真正目的。不少地方政府表示，如果当地有一个机场，哪怕是只有一条跑道的小机场，“只要天上飞的能在我们这儿着陆，我们就可以和外商谈投资的事。如果要一个投资者先坐飞机到达另一个城市，然后再经过数小时汽车路途的颠簸，外商早就跑了，还谈什么投资。”

　　很显然，是否有机场成为改善当地投资环境的先决条件。如投资2亿元的漓江机场的建立为桂林带来了丰厚的旅游资源，并对当地产业结构的调整产生很大的影响。投产后的漓江机场1995年的吞吐量为1.9万人次，2000年的吞吐量则达到44万人次，如果能为当地带来投资和旅游等资源，修建机场已经成为必然。