设计中的国家铁路控股公司，极可能改变铁路建设投融资体制存在的深层问题
本报记者 杨婧
在云南省与越南交界地带的崇山之中穿行的“米轨”上开火车需要胆识，这条线是法国人90多年前修的，老旧不堪，弯多路艰，据说20世纪50年代时曾从东北调来一批火车司机至此，但是，这些素日在大平原上驰骋的“老铁道”，在昆河线(昆明-河口)上几乎寸步难行。这条设计标准非常低的线路眼下还在沿用，当局每年在它身上要亏掉3亿元人民币。关了它？那可不行，在它附近有很多的运输物资需要铁路运输。西南边陲的云南省铁路拥有量是全中国倒数第二，尤其在西部地区和东北部地区，铁路更少，准轨三条干线，关闭将对云南省的经济造成影响。当地一家运输企业告诉《财经时报》，“早在3年前我们就打算投资建设，但是省里的答复是，没有这个先例，国家不允许。”两会前夕，关于铁路改革的言论进入了一个真空期，但近日一份关于铁路改革方案的讨论稿在业内引起震荡。“没赶走‘狼’(指铁道部)，又来了只虎(指拟建中的国家铁路控股公司)！”已经有质疑的声音针对这份讨论稿。其中对国家铁路控股公司的设立尤其是对其部分职能已然成为坊间议论的焦点——而它的成立则关乎每年近600亿元铁路建设基金将如何操作。
国家铁路控股公司按照被媒体披露的铁路体制改革方案讨论稿，专门一节提出组建国家铁路控股公司的设想：在组建区域性铁路公司的基础上，组建国家铁路控股公司。而所谓3个区域性公司是将现有14个铁路局进行合并调整，组建北部、中部、南部3个客货网合一的区域性铁路公司。讨论稿称，国家铁路控股公司，的主要职责被确定为：行使全路运输调控职能，对各区域公司之间的客货运输能力安排进行协调，确保国家铁路干线畅通；负责组织实施跨区域的国家干线铁路网建设与改造，组织制定建设计划，筹集建设资金，组织建设招标，落实国家确定的铁路建设规划；根据国务院授权，对3个区域公司行使国有资本出资人权能。国铁运输企业重组后，国家铁路控股公司移交中央管理。新建铁路实行分类建设，继续保留铁路建设基金。经营性铁路建设项目，由国家铁路控股公司或区域公司负责资金筹措和建设管理；公益性铁路建设项目，主要由中央和地方政府投资，由国家铁路控股公司或独立的项目法人组织建设与运营，实行独立核算，政府对其政策性运营亏损给予必要的补贴；介于两者之间的铁路建设项目，在政府财政与政策支持下，由国家铁路控股公司负责资金筹措和建设管理。对于铁路建设基金的使用，文中表示，按照2000年价格估算，中国今后几年每年需要投资约600亿元人民币进行铁路建设。铁路建设基金由各区域公司收取后上交中央国库，其中70%返还国家铁路控股公司，用于非公益铁路项目的建设，30%由铁道部安排，用于公益性铁路的建设。改革前累积的铁路建设负债，分别由国家铁路控股公司和重组后的相关铁路公司承担偿还责任。由一个垄断性的行政管理部门变成一个垄断性的公司，似乎成为中国垄断行业重组的一种宿命。“按这篇铁道改革的讨论稿，由于掌操着近420亿元铁路建设资金，同兼有国家资产管理和运输调度指挥功能，国家铁路控股公司是有垄断之嫌。”一位接近消息的人士告诉《财经时报》，“但是，在专家进行有关这家公司的设想时，它的主要职能是国家资产管理和铁路运输调度指挥。”“如果现实这样设立，一定会滋生新的腐败。”专家分析，“这样一来，至少三五年之内铁路建设项目、建设资金、市场不会分开。”这位专家强调，为避免腐败产生，国家将采取的措施是：就省级而言，重大建设项目的提出、批准和管理，一律由铁路局和省发展计划委员会共同负责，但以计划部门为主，一般铁路建设项目比照执行；资金管理包括资费征收、贷款的监控等由铁路局和财政厅共同负责，以财政部门为主；项目法人的任用和监管由铁路局和省企业工委共同负责，以企业工委为主；铁路建设项目的招标进入有形建设市场，由省建设厅主管。铁路局把工作的重心放到对铁路运输发展战略的规划管理、工程质量和铁路运输的行业管理以及路网建设和运输管理的协调发展上来。
民间资本进入之难“设立国家铁路控股公司，对铁路建设基金进行管理，从一个侧面反映出我国目前铁路建设投融资体制存在资金来源单一的问题。”国家计委一位人士说。目前中国铁路建设资金主要来源于：一是在运价内统一征收铁路建设基金；二是银行贷款、铁路建设债券和国债。“因为建设基金作为政府财政性资金投入铁路建设，建成后，在计算运输成本时，就不需再计算这部分资金的本金和回报，这就从客观上导致了铁路运输价格与实际运输生产成本的大幅度偏离，这也是导致我国铁路运价长期偏低的重要原因。”国家计委价格司一位人士分析。“铁路运价偏低，造成铁路企业流动负债高达170亿元。民间资本望而却步。而铁路建设所需资金又不得不由政府承担。这样就形成了一个恶性循环。”他说。再加上铁路建设是长期经济，由于受到地形、气候、交通条件的影响，建设初期投资巨大。据《财经时报》了解，东、中部和平原地区每建设一公里铁路成本为2500万元左右，西部和山区成本接近每公里4000万元，而企业的利润只有通过向过往车辆收取运费来实现。“可是国家对铁路运费实行限价政策，企业不能随行就市制定运费，投资者的回收短期无法保障”。此外，铁路的车辆和调度又由铁道部统一管理，因此投资回报存在着很大的不确定性。如果投资的线路运量大、货量足，达到收支平衡，一般需8年左右时间。但在目前情况下，大部分投资很难如期收回，大部分地方和铁道部合资项目都处于惨淡经营境地。前述的云南省昆河线铁路就是一例。就在这家运输企业为投资这条铁路犯难时，铁道部传来讯息：政府将在10年以内大力推进铁路对外开放，凡是允许外资进入的领域，同时允许国内各类资本进入。
取消铁路建设基金？随着铁道部这一决议的出台，流传在坊间的另一个声音响起：取消铁路建设基金。国家计委一位专业人士认为，铁路建设基金的改革完全可以按照用户总体负担不增加的原则，分步将铁路建设基金纳入铁路正常货运价格。根据铁路承运不同货种的运输成本、积载条件、承受能力合理分摊的原则，将铁路建设基金转为货运价格。此外，另一种做法是将铁路建设基金直接划转为路网通行费。这样可以使铁路用户、运输企业的既得利益格局不变；更为激进的方案是将铁路建设基金直接改为铁路建设税或普遍服务基金。然而路内专家质疑，他们认为第一种做法是将铁路历史债务要做单独处理，弥补正常经营成本和依法纳税后，用于铁路建设资金来源会大幅度减少。第二种做法的缺点是路网通行费主要是用于路网的维护和改造，剩余部分才能作为铁路建设资金投入，铁路建设资金来源将无法保证。第三种做法可能大幅度增加铁路用户的负担，影响铁路运输市场货源，降低铁路市场竞争能力。铁道部有关部门告诉《财经时报》，铁路建设基金既是铁路建设资金的主要来源，是铁道部对长期建设贷款还本付息的主要资金来源，也是铁路建设债券和国外金融机构贷款的担保，所以现阶段取消铁路建设基金会面临一些具体的问题——但是，随着国家财力的增加，铁路改革深度的加大，“取消”是很有可能的。
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