| “三定”方案雾里看花 尴尬电监会面临新挑战 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年01月03日 11:36 中国经济时报 | ||
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有消息说，2003年，国家计委将把电力改革的主导权移交电监会，而与此相对应的是电监会“三定”方案尚未出台，挂牌日期迟迟未定 本报记者单继林 记者手记 2002年12月29日，中国电力新组建的11家公司同时挂牌成立，这一“厂网分开”的电力改制，被国家电力体制改革领导小组组长、国家计委主任曾培炎认可为“如期完成了今年的电力改革任务，是经济社会生活中的一件‘大事’”。 专家认为，与当今世界各国电力改革减速慢行局势相比，中国电力改革的力度明显要大得多、步子也要宽的多，各种改革方案能在如此短的时间内制定实施，本身就很了不起。 早在一个多月前，原浙江省省长柴松岳就已被任命为国家电力监管委员会主席，原来在国务院体改办、中国建行和国家经贸委任职的邵秉仁、宋密及史玉波分别担任副主席，该机构不久还将向区域电网公司电力交易调度中心派驻代表机构，然而，早已成立的电监会却并没有按人们所预想的那样“如期”挂牌，这给一直关注此事的人们留下了诸多悬念，电监会“三定”方案是如何设定的？为何迟迟没有对外公布？ 国家计委称，“2003年电力改革的主导权将由国家计委移交给电监会”，这将使电监会面临许多未来的挑战，在可能的风险面前，到底由谁来应对和承担？电监会的权利、责任又将如何划分和界定？怎样从法律上来澄清这些问题？ 2003年，电监会肯定会挂牌亮相，然而将困扰它的，也许不仅仅是以上的这些问题。 角色尴尬电监会巧妇难为 11家新公司重组挂牌，但电监会“三定”方案没能公布、挂牌仪式也未能像人们预计“如期”举行，人们开始将目光更多地投向了新成立的电力监管委员会，能否使长期与市场化方向相抵触的电力行业的责任水平和监督获得改进成了焦点问题，而其相应的权力、责任和权利等，目前又如同“雾里看花”一样朦胧不清，这将使电监会在新的一年内工作风险不断上升。 新成立的电监会正面临挑战。 在2002年11月22日中国体制改革会青岛年会上，记者恰好遇到了刚被任命为电监会第一副主席的邵秉仁先生，在被问及电监会的工作进展时，他说，因该委员会的“三定”方案还没有最终确定，很多事情在此之前不方便谈，而这确实需要一段时间。 此前，电监会主席柴松岳在讲话中表示，对竞争性电力公司、垄断性电力传送和分销公司的监管，以及对电力交易中心的监管，都将是全新的课题，中国没有任何经验或可以完全照搬的模式，需要一步步摸索，并在改革中实践。 柴松岳在接受新任命后表示，电监会的主要职责是确保电力公司之间公平开放的竞争以及电网公司能够持续提供优质服务；电监会将与国家计划委员会协调工作，起草行业规划。该委员会到底将发挥什么样的作用？有业内人士表示疑虑，因为现在的实际情况是，国家电力监管委员会没有足够的权力来开展工作，比如电价和电厂的建设及扩容的权限上，从记者获得的消息来分析，仍旧放在国家计委，而这将大大束缚新委员会的手脚。一专业人士给记者介绍说，很多职能要通过电监会不断地同各个部门的“艰苦”谈判而来。 可以看出，尚未挂牌的国家电力监管委员会State Electricity Regulatory Commission简称SERC的高层人士在为实现电力行业的更加透明和有效市场的目标而不断摸索。 “电监会的职能不是自己想要就能要来的，这不是一个市场行为，跟企业家的行为是有所不同的，不能让一个法定的机构来寻找自己定位，因为决策主体在政府。”参与制定电监会成立方案的国务院体制改革办公室研究所研究员高世楫博士这样对记者说。 “对电监会最大的挑战，它已不再是一个政府的行政主管部门，而是政府授权对这个产业进行监管的一个独立的事业机构，它的运行方式跟政府的不同，是基于规则来的。”高世楫一直强调，“规则是以一种法定的合法程序来决定”的思维，电监会就是要保证规则得到遵守、市场得到维护和发展。 据悉，在国务院2002年12月4日拟订的“三定”方案附件1中，初步规定了“划入职能、主要职责、内设机构、人员编制、其他补充”等五个方面。在划入职能一项中，其一是将“国家经贸委的制订电力市场运行规则，监督市场运营，制定电力监管规章、规范和标准以及颁发经营许可证等职能”划入电监会；“处理电力市场纠纷和电力执法等职能”相继交由电监会执掌。其二是将“国家计委承担的电力价格审核和监管检查职能”划入电监会。但高世楫分析后认为：“电监会暂时不拥有电力企业投资准入权；电力的定价权和审核权也不会放在电监会。” 同时，该附件还规定了电监会的十条职责，设定了九个职能部门，包括办公厅、政策法规部(电力体制改革办公室)、市场监管部、输电监管部、供电监管部、价格与财务监管部、稽查局、人事部和国际合作部。在这初步的方案中，设定的人员编制为140名，其中主席1名，副主席4名，局级干部暂定的是33名。从这基本的布局来看，有一与现在不同的是将来可能增加一名副主席；未来的电监会的总体格局已经基本形成，但这一在电力改革中占有重要位置的电监会，2003年如何运做，如何应对电力行业内可能的系统风险是现在所必须考虑到的。 首都经贸大学刘纪鹏教授曾参与过电力体制改革的方案制定，他从学者的角度分析了对电监会职能的划归问题。他说，大家局限于电价定价权要由计委交给电监会，不然电监会就会成为“花瓶”的说法，但却忽略了“成立电监会的目的就是为了取消这种审核电价，打破计划定价”的本质意义，如果接受这一计划定价的职能，显然电监会就是被旧体制给“异化”了。 刘纪鹏说，在市场条件下电监会有两个选择：一是把它要改变的这种旧体制的环境——审批电价彻底取消掉，形成市场竞争电价，而且随着电力市场竞价上网环境的形成而解除价格管制；二是电监会不具备从计委手中取消审批电价的权力的环境，只是想从计委手中拿走旧体制下审批电价的权力，而拿出的这一权力体制改革的本身是“换汤不换药”的。 “电力改革的有些功能恐怕得在部门协调会议上来完成，而不是由电监会一家承担。”刘纪鹏说，“竞价上网的电价应该是由市场自然形成的，不是谁制定出来的，电监会做的是维护电源之间竞争的公平，但客观上明年不存在这样的环境。” 改革不力将可能导致电价上涨 在同刘纪鹏两个小时的访谈中，这位专家更多的是强调电监会在2003年将面临的系统风险，他不时提出，在今年的电力改革中，到底应当由谁来主导？谁来负责？ 刘纪鹏认为，目前国家电力改革的思路是由国家计委制定的，计委就应该把权、责、利承担到底，如果电监会现在就急于把电力改革的整个工作接过来，那电监会本身就充满着风险，如果电网、电力出了安全事故等风险，责任该算谁的？下一步电力改革，国家应注重考虑政府、企业、行业、市场的综合改革，应采取更高层次的改革举措。 刘纪鹏分析说，明年电力市场的形势更加严峻，可能会导致电价的上涨。现在为止，整个改革仅仅是拆分了国家电力公司，形成了五大电源、两大电网，它们之间今后再没有一个像国家电力公司那样的机构去相互协调，新的竞争机制没有建立起来，旧的那种平衡又被打断，本身就蕴含着风险；同时，五大电力集团除华能外，其他的都要重新组建，而这种组建必将增加管理成本。 电价向上推动的内在因素早已客观存在。过去电力系统里的电网、电源和电价没有分开，国家电力公司自己电源本身系统内的上网电价比外部电厂上国家网要低7分钱，一旦网、厂分开之后，如果国家电力公司内部电厂的电价都参照外部电厂的上网电价，就会产生较大的影响。现在的国家电力系统是网、厂分开，电网的电价、利润一旦确定之后，又要保证赢利的话，这部分空间从何而来？交易的主体从一个内部转变成不同的主体之间的交换关系，也决定了电力价格一定会往上推动。 从外部环境在看，2002年的电力供应已经非常紧张，大部分专家判断今年“拉闸”的情况会更多。“目前国内装机容量是3.4亿千瓦，到2020年实现小康，电力同样要翻两番，按弹性系数1比1就得到14亿万千瓦，要想满足电力增长的需求，至少要达到年均7%至8%的增速。”刘纪鹏分析说，“目前我国每年上网的新增能量只有1000-1500万千瓦，要达到翻两番的指标，就需要每年增加2500万千瓦甚至更高，而且随着基数的增大会进一步增加，每年以这么高的速度增长，决定了在今后较长的一段时期内，供不应求将是主导的用电形势。” 刘纪鹏表示，电力改革在这种外部环境下进行，何来竞价上网？全国联网似乎是一种很好的方式，但仅靠装机容量的增长去追赶GDP的增长是不够的，要实现现有资源的重新级组合和配置需要哪些方式？这也是电监会所要考虑的问题。 国务院体制改革办公室研究所研究员高世楫仔细分析了可能出现的风险情况，并提出了规避建议： 第一，由于投资体制不当而出现规划错误、电力投资短缺不足使电力能源总量供给不足，就让主管电力审批的政府主管部门来负责。该部门应该检查具体政策的欠缺和失误，并对投资进行有效引导，以吸引外资和非国有资本的进入。 第二，如出现由于电网建设而造成的电力输送不出去的风险，就应该对电网建设的激励机制进行完善，并加强制约束机制来规避风险。 第三，电网电源建设良好、结构总量足够，但由于发电公司操纵和封锁市场而有意造成电力的短缺而使价格抬升，就必须由电监会制定规则来规避此类风险的出现，并对此类公司进行查处。 “风险的存在要看具体哪个环节出了问题，什么原因，然后才能决定打谁的‘板子’；反过来，也要未雨绸缪，觉得在那些地方可能出问题，要及早应对。”高世楫说，从电监会本身来讲，国家最后决定给予它哪些职责，让其对哪些东西负责，同时给予相匹配的资源，它就应该努力提高组织功能和机构人员的业务水平，完成赋予的责任。 改革举措须上升到国家层面来 “在每一个主体上的责任是很容易谈清楚的，上升到国家层面上来看的话，国家必须要考虑制定一个怎样的机制，来保证电力行业的可持续发展，既能够吸引投资，提高产业的效率，又能够把效率提高带来的好处(电价降低)传递给消费者。”国务院体改办的高世楫博士强调说。 他说，这就包括国家应当考虑在大的能源政策上，把电力放在一个怎么样的地位？以一个怎样的政策来促进电力行业与国民经济同步发展？以怎样的政策和监管手段来使电力行业提高效率？使电力价格不至于给下游产业造成更大的障碍，能够提供稳定、可靠、低价的电力能源，使得国内的高耗的产业有竞争力，使得消费者享受到这一好处，国家应该在这一层面上平衡各个方面的政策。 如果电监会的职能太少，加上电监会需要本身能力建设和学习的过程，做的事情就少，责任也小，对电监会其实无所谓；若出了问题，电监会不承担责任，其他部门承担不起责任，最终还是要由国家来承担，只有在理顺体制之后，才能使得部门对每件事情负责。 对此，高世楫理解为，在电力改革中，政府要考虑到对电力企业的改革问题。国有企业要怎么运作才能使得一个有效的治理结构和管理制度得以建立，为其提供先进的技术使得企业本身更有效？ “国家要创造怎样的一个竞争结构，使得企业之间能够受到有效的约束和激励呢？”高世楫说，“在企业层面上，通过竞价上网将成本降低，使效率提高，单位能耗降低，环保问题减小。一方面要通过市场，另一方面要通过有效的管制手段，使得市场和管制相互融合。”政府还必须在产业上制造一个有效竞争的格局，使企业能够受到市场的约束；在政策层面上，怎么做到资源的有效配置和平衡，就是要在其最高目标——经济社会发展的引导下，使得电力企业的结构趋于更合理。 “但最终的职责和决策是不是在电监会，现在还不得而知。”高世楫说，“在国务院下发的关于电力体制改革的五号文件中，对电监会的职能有一个方向性的规定，但没有具体的明确下来。在国外，英国的电力法就规定了要成立一个管制机构，对管制机构的职能确定得很清楚；美国当年成立FCC也是有一个相应的法律来对监管机构的职能进行规定。而我们的现状是，并没有通过一个法定的程序对监管机构进行明确的规定，使电监会职能的最终确定还要跟其他部门去谈判，表面上是不同部门基于对五号文件的不同理解而放弃或保留某些权力，更深层次的原因是，不同部门出于自身利益的考虑而有所取舍。” 根据国家的《价格法》，现在需要国家定价的产品和服务，价格政策是由国家计委确定的，五号文件中，并未对电监会是否拥有定价权和价格的审核权做出明确表示。类似的监管机构权力、职责以及程序的安排一定要跟一个国家的基本政治制度和经济制度环境相一致，现在国家的监管环境，类似于国外的独立于“三权鼎立”之外的第四行政——管制机构的出现，不一定达不到，至少现在还不成熟。 他认为，成立电监会是政府管理行业发展方式改变的标志，对像电力具有垄断性和基础性产业特征的行业，必须要管理，要有经济机构从经济发展的角度来制定宏观的产业政策，同时要有相对独立的专门监管机构，来负责维护市场竞争秩序，还应有一套相应的法律法规来界定不同的市场参与主体的权力、责任和义务。 “这只是一个起步，并不意味着改革就一步到位了。”高世楫说：“这一轮改革，从企业的改革到行业的调整、管理体制的改革，是一个综合配套的过程。行业的有效竞争取决于有一个基本的竞争结构，有足够多的相互竞争的主体和比较明确的相互竞争的规则。对电力行业来说，这次改革基本是在往这个方向走，但也有做得不够的地方：把发电切分开、厂网分开了，输配环节为什么不分开？为什么不在最后的售电环节引入竞争？” 他指出，目前国内的一些支撑性的制度还不一定很完善。国外的管制学家认为，发展中国家的基础行业的垄断改革中有很多缺失，由于法律、法规和守法意识的欠缺，在某种程度上还不得不依靠政府的行政力量和准行政力量。相对独立的专门管制机构的成立，是政府行为变化的一个中间步的方式，其权力是有限的，同时所规定的程序也使其权力受到约束。 “是不是电监会挂牌后，电力行业的事情就能得到彻底解决呢？没那么容易。”高世楫说。 《电力法》修改何时提上日程？ 目前，有人对电监会的“合法性”提出了质疑，记者就此采访了中国社会科学院法学研究所法学专家周汉华教授，作为电力改革的参与者之一，他就电监会存在的法律问题做了如下解释。 记者：为何要呼吁“我们需要一个合法的电监会？”怎样在具体操作上来规避一些不合法律程序的问题？ 周汉华：首先必须说明的是，电监会根据我国现行的法律来看，并不能说它是不合法的，只是说类似电监会这样的机构的设立以后需要进一步的改革。 在国外，类似电力监管委员会这样的机构成立，往往首先需要通过立法机关长时间的讨论和最终的立法，也就是说，必须是先有法律，然后才能成立监管机构。这种方式的好处不但在于给监管机构的权力更加合法的基础并使其地位更为稳定，免得以后朝令夕改，也可以通过讨论的过程使各种意见均有表达的机会，使最终的改革容易得到各方面的认同，监管更为有效。 在我国，根据国务院组织法，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，实践中，我们一直是以“三定”方案的形式进行各种形式的机构的设立、撤销或者合并工作，包括电监会的设立。 这种机构设立方式有几个缺陷：首先是使国务院部、委与直属机构、办事机构、事业单位的界限变得更加模糊，在国外，类似电监会这样的机构，属于典型的政府机构序列，而在我国却被作为事业单位设立，法理上确实有些问题；其次是设立过程缺乏公众及权威立法机关的参与，整个过程有闭门作业之嫌，不符合WTO对于透明度的要求；第三，由于缺少立法机关的参与与法律保障，使机构的设立、撤销或者合并有一定的随意性；第四，由于机构与立法分离，使类似电监会这样的机构在设立以后从事监管时缺乏法律依据，如现行《电力法》是1995制定的，现在的环境与立法当时已经有很大的差别，但电监会却需要依靠《电力法》执法，其缺陷可想而知，不仅依法行政会遇到许多实际困难，也难以使监管机构对法律负责；第五，由于机构与立法分离，法律规定的职责往往会随“三定”方案的调整或改变而在不同机构间改变，变化过程多了之后，有时候难免出现机构之间对法律的不同解释，导致争权现象或者推卸责任现象。 记者：目前看得到的《电力法》应该是1995年由当时的电力工业部指定并颁布的，能否对这一法规做一评述？已经成立但并未挂牌的电监会应如何对待？ 周汉华：《电力法》是这次电力体制改革前制定的，它反映的是政企不分、垄断经营的市场结构。《电力法》在今天的改革形势下，显然有许多不适应的地方，如关于电价的规定就需要彻底修改，也需要增加公平接入的规定，增加保护消费者权益的规定等。 我认为，其中最为重要的是它缺少关于电力监管的规定，因此，《电力法》应该进行大修，增加监管机构，应对监管原则、监管权力、监管技术与手段、监管程序以及对监管机构的监督等作出明确规定。 记者：电监会正式挂牌成立后，如何从立法程序上给予其合理的地位和权、责、利相互对应的机构设置？在将来可能出现的各种风险面前，如何给予划分？ 周汉华：100多年前监管机构刚刚产生的时候，应该说是观念上的一场革命。监管机构可以说集中了传统上的立法权、行政权与司法权，而资产阶级革命的一个基本理念是三权分立，反对大权独揽。 我们现在搞监管，必须对这一点有充分的认识，也就是说，要给予电监会充分的权力，否则就无所谓监管，当然，同时也要赋予电监会相应的责任，并发育有效的监督制度。 监管应该体现权、责、利一致的原则，现在给电监会多大的权力，就应该让它承担相应的责任，如果某些权力没有给予电监会，以后让它承担责任、打电监会的“板子”就没有道理。 国电改革不能一拆了事 日前11家电力公司同时挂牌，意味着世界500强之一的国家电力公司“黯然退场”，国家电力公司在组织体制上虽然被拆分，但却在权力的交换上构造出了电监会。 “事实上这种被拆分的结果具备了市场竞争的主体。”一专家分析说，这就面临一个严峻的挑战：原来一个国家的电力公司能协调的情况，现在已经协调不了，那就得靠市场，市场竞争当就必须有规则。 国务院体制改革办公室研究所研究员高世楫认为，电监会的监管应当是基于规则下的管理，这也就对电监会提出了更多的要求。刘纪鹏则认为，现实的核心问题是电力市场环境的土壤并没有随着国家电力公司的拆分而形成一种有效的市场竞争机制。如果市场改革的目标不明确，仅仅以拆分国家电力公司为目的，但真正的市场的竞价环境没有形成，那么，电监会的法律定位及有关职能，就没法像我们期待的竞价上网的市场环境监管职能的条件下来完成。 对电监会为什么没有和11家单位同时挂牌如何解释，刘纪鹏说，必须要理解电监会的法律定位，直接的表现形式是设置编制岗位，设多少职能部门，人员怎么配备，包括软组织的设置的再思考和重新设定。国家电力系统本身拆成了11个单位，这11个单位今后都是平等的市场竞争主体，不再存在隶属关系，而电监会和这11系统不论是在性质上、人员构成上还是法律地位上都不一样。在这一类行业监管部门的法律定性上，应该探讨的是用国务院任命的非政府序列的法定机构这样一个概念取而代之。 国务院发展研究中心产业部副部长冯飞认为，随着电力市场的逐步完善和市场功能的发挥，各国电力监管体制改革的总趋势是：区分竞争环节(发电和售电)和垄断环节(输配电)，放松竞争环节的经济性监管，加强自然垄断环节的网络接入监管、价格监管以及安全、环保和普遍服务等非经济性内容的社会监管。 冯飞和高世楫两人都认为，由保护性监管向激励性监管转变更多地体现在监管的核心内容——输配电价格监管上。高世楫说，中国主要面临的是面临发展电力、推动经济发展、实现社会发展目标等任务，电力改革的重点是要保证电力系统的安全运行、吸引新投资以支持电力行业发展。 中国电力监管体制的改革要同整个管理体制的改革相协调，并通过电力监管体制的改革取得经验，吸取教训，为其他行业政府监管制度的改革提供借鉴。高世楫认为，这对公用事业的改革很有启示意义。 冯飞认为，中国的电力监管体制改革，应遵循与电力工业市场化改革的进程相对应的原则、与政府行政体制的改革和职能转换相协调的原则、以相关法律、法规的建设做保证的原则。 在这一原则里，由于中国的相关法律、法规的立法工作十分庞大，且立法过程较长，而现行监管体制存在的突出问题、电力改革的形势、政府行政体制改革紧迫性等方面的要求，又不可能经历一个较长的时间再进行电力监管体制的改革，为解决这一矛盾，冯飞建议，可先行采取行政法规而后立法的方式。 但他提醒说，监管机构及其职能必须得到法律授权，才能形成透明、可预见、相互制衡的电力监管新体制，才能做到依法监管，也就是说，立法先行的原则必须遵守。
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