有人认为，中国农业已经步入了死胡同，除非采取突变式的“制度变革”才可能走出困境。有关专家指出，“突变式的变革”并不可取

　　□本报记者 曾业辉

　　一段时期时来，中国农业增长乏力，呈现出徘徊低迷的景象，有人由此认为，中国农 业已经步入了死胡同，除非采取突变式的“制度变革”才可能走出困境。日前，国务院发展研究中心农村部副部长徐小青在接受本报记者采访时指出，这种主张“土地私有化”的所谓“制度变革”不可取，解决“三农”问题只能以整体的经济发展为基础，渐进式推进，现在的当务之急是要用法律的形式确定农民对于土地的“准私有权”(非所有权)。

　　经济学家张曙光日前也对本报记者提出，解决“三农”问题的关键是要确立广大农民的私人决策权，通俗一点，就是要确立农民对于土地具有占有、使用、收益、转让、继承等权利；农民对于种不种地、种什么、改种什么或经营什么等行为具有真正意义上的独立自主决策权。

　　有限的私人决策权阻碍了农村经济的发展

　　张曙光回顾说，中国农民的私人决策权经历了由无决策权到有限决策权的发展历程，在农业合作化时期，无限的公有产权(一大二公)和公共决策完全取代了私人决策，为此付出的代价是效率低下、结构失衡和生活水平的长期停滞。

　　实行家庭承包制之后，农民开始拥有一定的私人决策权——“交够国家的，留足集体的、剩下的是自己的”，生产积极性空前高涨，直接导致了我国农业高速发展，1984年的GDP比1978年增长了70.9%，人均GDP增长了56.8%。

　　然而，随着市场经济的发展，这种以集体地权为基础的私人决策权，其局限性日益显现出来，农民在土地的转让、支配甚至使用上都受到很大的束缚，在行为决策上有时也受到集体干预，自己不能决定种什么，在土地的转让中农民的权益难以得到保障。

　　张曙光指出，我国农地制度的基本模式是集体地权基础上的按人均分配土地使用权，农户的私人决策权受到局限。一方面，国家实行土地承包期30年不变的同时，又强调集体地权是一种长期政策；另一方面，对于人口变化后的人地关系可以实行“大稳定，小调整”的政策，这就决定了农户并不具有完整的独立自主的私人决策权，集体地权内在地规定了公共权力侵犯私人决策的“合法性”。

　　张曙光说，如果考虑到集体这一范畴尚未得到明晰的法律界定，那么，乡镇政府借“调整农业结构”、“扩大规模经营”等名义而侵蚀私人决策权的行为就会泛滥于广大农村地区，诸如缩短承包期、收回承包地、扩大机动地、搞行政指令下的规模经营以及名目繁多的所谓“业绩工种”等侵犯私人决策权的事例就会屡屡发生，机动田变成“权力田”，裙带关系人变成“承包大户”，等等。

　　私人决策权的有限性还会导致农民对未来预期的不确定性，张曙光指出，这种不确定性使得减少农业的长期投入成为农民规避风险的理性选择。

　　张曙光说，“土地承包30年不变”使农民取得了土地使用的身份权(属人身权)、经营的请求权(属债权)、收益权和支配权(属物权)，但同时也应看到，这种土地使用权是不充分的，农民是否具有土地抵押权、继承权、买卖权目前还不确定；另一方面，土地承包合同的不完整(对地界没有明确描述)以及对承包者实行土地调整可能等等，这些都使农民对土地物权的拥有缺乏完整性，这就阻碍了土地的流转、农业人口的转移；阻碍了农业的长期投入以及农村经济的长远发展。

　　张曙光认为，可以通过某种方法赋予农民土地的私有权(非所有权)，允许土地使用权流转而不允许所有权转让，这样既可以鼓励农业的长期投入，也可以实现土地使用权流转基础上的规模经营，还可以避免农民的私人决策受到侵扰。

　　《农村土地承包法》亟待出台

　　国外农产品汹涌而来，农产品价格步步走低，低效益、高成本的中国农业需要规模经营；提高农民收入，转移大量农村人口也需要规模经营，那么，中国农民的土地权是否可以私有化？是否可以通过土地的自由买卖来达到集中土地的目的呢？

　　国务院发展研究中心农村部副部长徐小青明确地告诉记者，不可能。他说，这是由中国的基本国情决定的，土地所有权归国家所有，这早已写入了《宪法》。

　　徐小青说，农民增收困难，农产品供求关系发生根本转变，农村面临人口转移及缺乏后劲等巨大压力等等，这些都是事实；农业发展正面临战略性调整，“三农”问题盘根错节，困难重重，这也是事实，但决不是简单地出台某项政策，或实行土地私有化就能解决得了的，盲动有可能导致更大的落后及混乱。

　　他说，在一团乱麻中，首先应当理清思路，明了几个基本的问题：一，以农户为主体的“家庭承包经营责任制”是一项长期政策，1998年十五届三中全会强调“土地承包制”30年不变。二，国家支持在“自愿、有偿、依法”的基础上实施土地的有效流转及有偿转让，早在1984年中央1号文件就鼓励土地逐步向种田能手集中；1993年11月的农村政策文件也鼓励适度的规模经营。

　　徐小青说，不能为了规模而规模，不能为了规模而采取一种突变式的“制度变迁”来达到集中的目的，前苏联的教训是非常深刻的，更何况中国农民多达9亿！在二、三产业还不发达、社会保障还不健全、城市还难以吸纳大量转移人口的情况下实施有背国情的措施，那将引起社会的剧烈动荡，引发空前的灾难。

　　徐小青指出，虽然“土地承包制”是一项长期政策，但政策毕竟有一定的可塑性，现在亟须以法律的形式来确定农村人地关系，保障农民对土地长期而稳定的使用权。

　　徐小青说，1999年3月，全国人大法工委、全国人大农委和国务院法制办开始制定的《农村土地承包法》今年年底有望出台。这部法律将最终确定农民对土地由债权转为物权，使农民拥有对土地的“准财产权”，除了所有权之外，农民对土地具有占有、使用、收益、支配、继承等权利，从某种意义上说，就是让土地变成农民的财产。

　　除所有权不能转让和买卖外，农民对土地可以转让、出租、合作经营、甚至抵押，法律将保障农民在转让、出租过程中的收益不受侵害。徐小青说，只有在法律保障的前提下农民才可能有真正的私人决策权，有了法律的保障，农民就可以定下心来对土地进行长期投入，实施真正的自主经营，进行合法的土地流转等。

　　配套改革应跟上

　　徐小青说，“三农”问题既有体制的原因，也有政策的原因，同时还存在国家垄断过多、政府管制过严、政策歧视严重、公共负担过重等等因素，再加上人口基数过大、技术水平低、区域差距过大、城市化进程缓慢等现实的技术性原因，使得“三农”问题显得错综复杂。　

　　就此，徐小青建议，在“少取、多予、搞活”的原则下，国家应当实行合理的税费，设置合理的机构，进行合理的支持：

　　首先，应切实作好农民的减负工作，立即减免一些现在就能减免的税费，如特产税、屠宰税等各种税，以及由承担拥军优属、民兵训练、基础医疗、计划生育、义务教育等公共事务而附加的各种杂费，尤其是九年义务教育应当由中央政府负担。

　　其次，加大农业基础设施建设的投入，放松对农村金融市场的政府管制，积极发展中小商业银行，对农民借贷款实行政策倾斜。积极引导、帮助农民扩大规模经营或发展二、三产业。

　　第三，逐步取消国家对农产品买卖的双重垄断，国家逐步从农资经营及棉粮收购中退出，引导农民进入农资经营及农产品的储运、销售及加工领域。

　　第四，合理设置乡镇机构，精简乡镇“六套班子”，撤并乡镇“七所”、“八站”，落实村级自治，实行村级收支村民自己说了算。

　　第五，改革户籍制度，取消对农民的歧视政策，放宽对农民进城的户籍限制，对农民进城实行引导、扶持的政策，禁止对进城农民收取不合理费用。同时加快中小城镇建设，增强对农村转移人口的吸纳能力。

　　第六，加快社会保障体系建设，建立农村社保体系，为将来转让了土地，却一时又难以在城市中就业的农民提供基本保障等。

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