8年酝酿，民航重组方案出台，三大航空集团出世，中国民航进入新时代

　　重组后的三大航空集团

　　根据重组方案，对民航总局直属的9家航空公司进行联合重组，实行政企分开，形成三大航空集团。以中国国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和中国西南航空公司，组建中国航空集团公司，保留中国国际航空公司名称，继续使用中国国际航空公司的标识;以中国东方航空集团公司为主体，兼并中国西北航空公司，联合中国云南航空公司，组建中国东方航空集团公司，保留中国东方航空股份公司名称，继续使用中国东方航空集团公司的标识;以中国南方航空集团公司为主体，联合北方航空公司和新疆航空公司，组建中国南方航空集团公司，保留中国南方航空股份公司的名称，继续使用中国南方航空集团公司的标识。

　　在民航的改革历史上，2002年1月23日是很特殊的一天。这天，原以为会持续一整天的国务院第121次总理办公会议只用了半天时间就结束了。会议的议题是去年11月由国家计委汇总财政部、经贸委、各省市、民航地区管理局及航空运输、服务保障企业和部分机场的意见，提交的民航重组方案修改方案。来自国家计委、国家经贸委、财政部、中组部、公安部、中央企业工委、中编办、税务总局、民航总局的近70位领导讨论并通过了这一方案。

　　2月1日，国务院有关领导对民航工作做出了重要批示，在肯定民航总局过去一年取得成绩的基础上，要求民航总局统一思想认识，积极稳妥地推进民航体制改革方案，使民航的发展更好地适应市场经济的要求。

　　2月5日，在全国民航工作会议上，民航总局局长刘剑锋正式公布了民航重组方案。这意味着自1987年以来，民航历史上最大规模也是最长时间的重组终于尘埃落定。

　　-稍有改动的重组方案

　　2002年2月5日，在全国民航工作会议上，民航总局局长刘剑锋正式宣布了民航重组方案。重组方案中，依然是以国航、东航和南航为主体，形成三大航空集团。

　　被称为“黄金三人行”的国航、西南航和中国航空总公司的组合，形成了中国国际航空集团；一度盛传因巨额债务已被拒之门外的西北航，依然和东航、云南航捆在了一起；一向以稳健著称的南航将北方航和新疆航揽入怀中。这一格局和去年重组方案中的三航母框架几乎没有变化。

　　惟一有改动的是，中国航空油料总公司和中国航空器材进出口总公司被分开了。在原有的重组方案中，这两家公司是以中国民航服务保障集团的身份出现的。民航有关官员告诉记者，当初研究重组方案时，担心公司拆分太细不利于中央企业工委管理。但计委认为最好将两家性质不同的公司分开管理，在征求了中央企业工委和这两家公司的意见后，新的重组方案中五大集团变成了六大集团。

　　随之而来的对129个机场下放地方的提案也一路绿灯。倒是组建空中警卫队的设想在新方案中得以明确。外界一直对重组方案中的三大航空集团寄予高度关注，相反对民航行政管理改革反应淡漠。

　　对民航人来说，撤消现有24个省(区、市)民航管理局一直是个悬而未决的问题。外界喧嚷的民航重组方案中，这一改革举措一直是个盲点。在新的重组方案中它无疑是一枚重磅炸弹。在民航重组方案中，“根据航空运输跨省、地区运作的特点，将现行的民航三级行政管理，改为民航总局至地区管理局两级管理。民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，不再代行国有资产所有者职能。保留民航华北、华东、中南、西南、西北、东北和乌鲁木齐7个地区管理局。撤消现有24个省(区、市)局，改设精干的民用航空安全监督办公室”。

　　“这一刀切得太狠”。一位业内人士告诉记者。尽管对撤消的管理局的工作人员进行了转岗，“但对于他们来说，由此要承受很大的压力”。这位人士向记者透露道。

　　-脱钩意味着什么？

　　民航总局有关官员告诉记者，“不少人都认为是民航总局害怕权利丧失，不想航空公司重组。实际上，我们早想放手了。现在结果也公布了，今后民航总局的职责主要是在有关法律法规和航空安全方面，至于航空公司的运营，那都是他们自己的事。”

　　根据重组改革方案，民航体制改革后，民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，不再代行脱钩企业的国有资产所有者职能，承担民用航空的宏观调控、市场管理、安全管理、空中交通管理等5个方面的职能。

　　而三大航空集团组建后，即与民航总局脱钩。同时，“各拟组建的航空集团要抓紧修改完善具体实施方案，由总局会同国家经贸委报国务院批准后，立即组织实施，尽快挂牌运行。”

　　换言之，脱钩后的三大航空集团将交由中央企业工委监管，民航总局今后的角色将只是在政策和安全方面加以调控和监管。而航空公司的建设和买飞机等一揽子事，全部转由国家计委度量。

　　为期两天的民航工作会上出现了这样有趣的情景，三大航空集团的高层就餐时总会不由自主地“扎堆儿”。“你看重组的活力现在已经体现出来了。以前产权不明晰，现在大家都绑在一块儿，当然是劲往一处儿使了！”一位民航总局官员这样诠释扎堆儿行为。

　　对航空公司而言，脱钩并不意味着前路春色盎然。一位航空公司高层告诉记者，航空公司今后面临更多的是市场的考验。“以前还有总局关照着，现在得全靠自己，自负盈亏了。”语气间夹杂着些许复杂的情感。正如一个刚刚离家闯世界的年轻人一样，此时的航空公司既有些许脱离羁绊的兴奋，又有不知外界如何的惴惴不安。

　　-票价——谁说了算?

　　机票价格如导火索一直牵动着民航总局和航空公司敏感的神经。航空公司的暗折行为一经公开，顿时掀起一轮又一轮的疯狂杀价。

　　“沈阳飞北京只要160元！”面对这种“跳楼性”打折,民航总局坐不住了。刘剑锋曾拿国际航空公司在“9 11”之后的行为与国内航空公司做了一番比较，“9 11”事件后,面对效益严重滑坡,国际上航空公司纷纷采取减少运力、压缩航班、调整航线、裁减人员等措施，在市场、效益的压力下,人家主动减飞机、减航班、减人员,而国内航空公司不仅不减,反而一再扩大企业规模,一味打价格战。看看我们的航空公司,价格战打得连本钱都不要了,还算是经营吗?企业的本质是获得利润,你连本钱都不要了,就无法自我发展,更无法立足于市场。

　　坐不住的不仅仅是民航总局，面对市场上票价的高台跳水,航空公司的回答有些让人意外：“现在市场上的相互杀价现象绝对是不正常的,这是特定时期的特殊现象。目前国内航空公司太多,且运力过剩、航线重复,加上有些航空公司违反游戏规则,一些机票代理商又兴风作浪,航空公司只得硬着头皮打折。你想想，市场就这么大,你不打折人家打折,市场份额全被人家抢走了,你靠什么活?”据航空公司有关人员透露,航空公司打折的航线多是一些夜班航线,也就是人们所说的红眼航线。至于一些联运航线和黄金航线，机票价格依然坚挺。

　　既然都不愿意打折,打折也并不能给企业带来多少好处,为何市场上一再爆出惊人的打折消息呢?还是行内人道出了个中利害。打折过程中的暗扣能帮助不少人快速致富!有人曾算了一笔账，出一次差，拿两次暗扣，半个月的工资就回来了。这种简便快速的致富方式对不少人是个不小的诱惑。一些代理商借航空公司对团体机票有折扣之便，将散客“打包”成团拿折扣在业界已是公开的秘密。

　　提起漫天飞的打折消息,刘剑锋显得特别激动：“现在禁止折扣的罪名全摊在了民航总局的身上，如果政府不执行指导价，民航总局不管这事,我们整个行业亏损50亿元不在话下。市场经济必然产生竞争,但竞争不等于单纯机票打折。成熟企业的一切行为,包括价格折扣,都是围绕取得最大利润确定的，因此更多的是依靠非价格因素的竞争取胜，包括降低成本、改进服务、提高效益，而绝不是仅靠价格竞争，更不可能以亏损为代价参与竞争。”

　　脱钩后的航空公司在市场经营方面真的不再受民航总局的束缚了吗？从刘剑锋的话语中不难看出，重组后即使民航总局不再插手航空公司的经营，但在票价这个节骨眼上，航空公司并非像传言中所说的那样“可以根据市场状况自主定价”。民航总局在机票的定价上还是拥有一定发言权的。

　　在刘剑锋2月5日的讲话稿中，有这么一段话颇耐人寻味：“政企分开后市场也不是没人管了。政府仍然要通过法规规章和经济杠杆，对价格、市场实施管理和调控，而且更加规范、更加严格，使航空运输市场成为一个理性、有序、公平的市场，这样于国家、于企业、于消费者都有利。”很显然，脱钩并不意味着彻底地“划清界线”，相反在关系全行业利益的票价问题上，民航总局依然无法推脱监管责任。

　　由严控到放松管制的事例在70年代的美国也曾出现。1978年，《美国航空业放宽管制法例》通过，取消对航空公司的经营管制，允许各公司无需政府批准自由推出新国内航线及取消。此后美国航空业进入“春秋战国”时期。整整10年，航空公司间的恶性杀价影响了整个航空业的健康发展，最终有200多家航空公司破产。经过一轮又一轮的兼并、联合、重组后，以美国联合航空公司为首的六大航空公司支撑起美国新的航空版图。

　　90年代初，美国航空公司的数目已从1987年的234家锐减为30多家，仅排名前10名的航空公司就瓜分了97.4%的市场份额。即使在放松管制期间，美国政府依然肩负着对票价监管的职能。航空公司每天两次向政府报价，一旦政府对票价提出异议，这一价格不得对外公布。

　　权威人士告诉记者，今后民航总局对航空公司票价的监管很可能会采取这样一种方式：划出价格的上限和下限，中间的浮动由航空公司自己掌控。换言之，民航总局制定出一个游戏规则，作为参与者的航空公司必须遵守游戏规则，按理出牌。否则就算犯规，将有被踢出局的危险。

　　“美国的航空公司也打折，但人家都是一些经济舱打折。我很少听说会有哪家航空公司的头等舱和公务舱打折。我们的情况不同，根本就没有头等舱、公务舱和经济舱之分。人家可以用头等舱和公务舱的高价位来补贴经济舱的损失，我们拿什么来补贴损失？到头来只能是一亏再亏，越打折越亏损，越亏损还越打折。这样恶性循环的结果是大家都一块死！”一位不愿透露姓名的业内人士在接受记者采访时这样表述道。

　　-重组——新的垄断？

　　80年代中期，美国政府出台了一系列政策，鼓励国内航空公司联合兼并，旨在引导航空公司朝规模经济方向发展。5年之后，美国的干线航空公司只剩下9家。这种有意促使并维护的航空运输市场重回寡头垄断的痕迹又一次在中国民航身上应验。

　　80年代以前，我国的航空运输业还是一枝独秀的寡头垄断格局。1987年，民航实行管理体制改革。先后组建东方、国际、南方等六大航空骨干。1990年，上海、厦门、四川等16家地方航空公司相继冒出。到1997年年底，国内航空的数量曾达到34家。市场上“杀声”一片，其中以机票打折为代表的价格大战长久地扮演了无序竞争的主角。

　　了解航空运输业规律的人知道，该是重回寡头垄断的时候了。谁也不会否认航空的重组整合将帮助其改善自身弊端，提高效益。而在寡头垄断的情况下，效益的最大化才有可能最终实现。

　　将34家航空公司打包整合，形成有竞争力的航空集团。这一重组方案在酝酿、论证、讨论了8年后终于得以实施。进入新“三国”时期的中国民航又一次将航空市场的“零存整取”演绎得活灵活现。

　　“民航重组的目的是将我们的航空企业做大做强，能够更好地调配资源，提高效益，增强国际竞争力。”几乎每一位航空公司高层都传达出同样的信息。“你要相信，没有哪家企业会将垄断进行到底，市场不答应，其他企业也不会答应。垄断的最终结果是引起新一轮竞争。”业内人士这样道出了航空业垄断的实质。

　　-航线布局——重新洗牌？

　　沸沸扬扬的机票打折风波中，航线重复一直是航空公司间颇有怨言的焦点。多家航空公司同飞一条航线，只要有一家公司率先违规，其他公司也会纷纷步其后尘。重新分配航线和航权的声音不时从航空公司内部发出。

　　“根本不存在航线重新洗牌的问题！但我们会加大控制运力力度，优化航线航班布局。”记者向有关方面求证后得到了这样的答案。

　　“结合航空公司的改革重组，通过航权置换、联营等形式，优化整合国际航线，逐步减少多家飞一点的航线，形成统一的对外竞争局面。对空占航线航班而不飞的要收回经营权，交由其他航空公司经营”；“严格控制航线准入和航班安排，航空公司新增国内航班和安排加班或包机飞行必须按照规定程序申报。要尽快调整经营者过多的航线，形成合理、适度的竞争”；“正班航线不允许经营包机，更不允许航空公司将定期航班全部座位包给其他人销售或将整个航线、航班被人买断”。从刘剑锋的讲话中不难看出，将航线布局推倒重来的可能性几乎为零。

　　航空公司今后依然要面对一个僧多粥少的市场，价格以外的竞争将是他们很长时间段内的焦点。已经有人提出了“将来随着竞争的加剧，有可能拍卖航线”的设想。

　　-机票代理——有可能出局？

　　谁也没有想到民航改革的大刀砍向了机票代理。在此之前，机票代理一直是以功臣的身份出现在航空公司销售客户的名单上的。在航空公司为自己的打折行为做注解时，机票代理被推上了前台。

　　目前，全国注册在案的机票代理商有两万多家。近年来有关机票代理的投诉逐年上升。据中国消费者协会2001年一季度的统计显示：全国服务业投诉占总投诉的14.2%，达到20521件。其中，涉及航空服务的投诉有3000余件，多数都与机票代理有关。

　　在暗折暗扣的情况下，航空公司除根据代理出票量给予不同类别代理相应的代理佣金外，各代理商还额外享有各种折扣，航空公司只按月或按季与代理商结算底金，至于代理商的具体销售价格，航空公司无权过问。于是，市场上出现了同一张机票在不同代理商之间价格迥异的怪现象。

　　对机票代理暗折暗扣的行为，民航总局并不是不知道。早在1997年下半年，民航总局曾一度推出明折明扣政策，但当时民用航空市场并不饱和，票价的降低并未因旅客的增加而得到弥补，航空公司得不偿失。1999年元旦后不久，国家计委和民航总局公布了《关于加强民航国内航线票价管理制止低价竞销行为的通知》，明折明扣政策无奈搁浅。

　　按照民航总局的有关规定，今后一段时间内，会“继续规范国内航线票价，整顿销售市场秩序。要坚决打击暗扣销售。暗扣销售直接侵害国家和企业的利益，是一种违法行为，不仅违反国家有关法律，而且还引发腐败现象，性质恶劣。航空公司领导对此要有足够的认识。按照总局有关规定，严格控制本票发放，堵住漏洞。今后凡是发现销售代理出售暗扣机票的，坚决摘牌取消其经营资格；发现航空公司严重违反行业管理规章，滥发本票的，坚决依法处罚”。这意味着曾经收效甚微的机票代理监管将再次上紧发条。

　　权威人士告诉记者，今后很可能对机票代理商实行新的审核制度，即具有一定规模，有固定工作人员，按照民航总局对机票管理的有关规定办理机票销售业务的企业，经民航总局核准后方可营业。一旦发现有违规行为的，一经查出将永久取消其机票代理的资格。

　　往日风光不复存在，曾经被视做肥差的机票代理面临的将是新一轮重锤。出局也许真的有可能。

　　-文/杨青

　　民航改革大事记

　　-1980年2月

　　邓小平提出“民航一定要企业化”，民航改革迈出第一步。

　　-1987年

　　民航开始进行管理局、航空公司和机场分设的改革。

　　-1991年

　　民航总局在直属企业里全面推行承包挂钩工作。

　　-1993年

　　国航、东航和南航组建企业集团，成为国务院首批公布的56家大型试点企业中的3家。

　　-1994年

　　中国民航总局空中交管局成立，标志着民航空管系统的重大改革。民航总局提出航空公司重组设想。

　　-1996年2月

　　全国民航六大地区空管局相继成立，表明中国民航空管系统开始规范化运作。

　　-1996年6月

　　京沪和沪穗航路由军队管制交由民航管制。同年，厦门机场率先在国内上市A股。

　　-1997年

　　东航和南航先后在香港及纽约证券交易所挂牌上市，分别筹资2.82亿美元和7.19亿美元。同年，海南航空公司在国内上市B股。

　　-1998年

　　虹桥机场和深圳机场先后在国内上市。

　　-1998年10月

　　国务院、中央军委、空中交通管制委员会批准印发《全国军民航空管区域调整方案》和《全国航路管制指挥移交和航线管制指挥方案》，加快了空管体制的步伐。

　　-1999年

　　民航重组方案初稿定稿并报国务院副总理吴邦国审阅。

　　-2001年4月

　　民航总局召开民航重组工作会议，重组方案首次公开。

　　-2001年11月

　　国务院办公厅正式发文，宣布由国家计委牵头，组织民航重组。

　　-2001年底

　　国家计委上报修改后的民航重组方案。

　　-2002年1月23日

　　国务院第121次总理办公会议通过民航重组方案。

　　-2002年2月5日

　　民航总局局长刘剑锋正式宣布民航重组方案。

　　-资料整理/杨青

   短信点歌，带去你真挚的祝福！  3500条闪电传情，让她想不看都不行