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本报记者 汤白露
北京报道
当国家审计以“审计风暴”的姿态席卷全国之时，证券、银行、能源、医疗等行业的内部审计正在全行业紧张推进。
日渐涌动的行业内部审计呈现出各自为政的“条块性特征”。按照行业隶属关系，证监会、银监会、保监会分别对于本行业内相关企业的内部审计进行监管。但一个新问题随之产生，谁来统一监管企业内部审计？遍布全国各地的审计机关是否应该对于企业的内部审计进行指导、监督？
在审计法修订之际，以上问题成为争议的焦点之一。
“内审”的法律地位
审计活动分为国家审计、社会审计、内部审计。此前审计法只是笼统地提及审计，并没有针对以上三类不同的审计分别予以规定。
《中华人民共和国审计法》第29条规定：国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。
同时，第30条表明，审计机关依法对内部审计和社会审计进行指导、监督。
审计署下属的中国内部审计协会一位不愿透露姓名的人士(简称协会人士)认为，关于内部审计，审计法只在第29、30条做了上述描述，“大家都认为太过模糊，因而造成内部审计监管组织的争论。”
据其介绍，征求意见稿仍然延续了审计机关对社会审计的指导、监督、管理职能。但是另有意见认为在新的经济形势下，多头管理并无必要，第29、30条关于内部审计和社会审计的条款应删去。作为企业主体的上市公司，其内部审计已经归属证监会管理，如果修改稿中依然保留“审计机关对社会审计的指导、监督、管理职能”，这意味着审计署将可以对上市公司以及其他公司的内部审计进行监管。
据上述协会人士透露，业界原本希望意见稿针对内部审计单列独立章节，但是，意见稿只是保留了原来的第29、30条，并没有单独列出章节或者增加相关条款。
第29、30条如何修订或者删除均未明确，审计法的修订工作再度延期。
关于国家审计与内部审计、社会审计的相互关系一直存在争议。
中南财经政法大学会计学院教授张龙平认为，上述三类审计间不存在谁主谁辅及谁领导谁的问题，而第30条规定了审计机关对单位内审工作和社会审计的业务指导和监管职责，这是欠妥的，因此建议删除第30条。
同时，他建议改第7条“审计署主管全国的审计工作”为“主管全国的政府审计工作”。他认为，这样修改，有利于明确行政监管与行业监管的分工；同时，也为企业自身独立地进行内部审计工作创造良好的外部环境。
上述协会人士认为，根本原因在于目前国内缺乏完整的内审法律保障，现有的关于内部审计的法规依据主要是《审计署关于内部审计工作的规定》(简称《规定》)，其法律级次明显偏低，内部审计的准则和工作规范等尚未制定。
“《规定》并不适用于所有企业，现在亟待解决的是，在审计法中明确内部审计的法律地位，同时确定审计机关是否依法对企业内部审计进行监管。”中国政法大学教授蔡定剑认为，“即使不能直接进行监管，最好也能列出条款予以说明。”
多头管理与监管空白
立法不到位的结果，使企业内部审计的监管一直处于“不清晰”，甚至是“一锅粥”状态。
在现行体制下，内部审计的法律地位如何确认？国家审计机关能监管外资企业、私营企业的内部审计吗？如果要管，依据在哪里？
据称在1980年代，审计机关审计的范畴非常广泛，即使民营公司也要审计。1994年，审计法正式出台，规定审计机关只审计国有企业。这一模式一直延续至今。
北京市内部审计协会崔洪亮秘书长认为，内部审计的监管是必需的，问题在于这种监管是行政监管还是行业监管。目前行政监管与行业监管的交叉，造成了部分企业的多头监管，以及部分企业监管出现空白。
证券、金融、保险等行业的内部审计监管体系开始成熟，证监会、银监会、保监会已经出台相关行业规定。
1月25日，安徽金牛实业(600199)依照证监会安徽监管局的《限期整改通知书》发布了整改报告。整改通知指出，金牛实业虽然设立了内部审计机构，制定了内部审计制度，但没有专职的内部审计人员；内部审计机构不能有效运作，在开展内部审计时，依靠临时抽调人员。必须予以整改。
早在2005年4月，银监会成立《银行业金融机构内部审计指引》起草小组，至2006年1月19日经历五次修订。据悉，该指引在银监会主席办公会讨论审定后即可发布。
事实上，以上监管方式颇得行业内企业信任。然而，日益严重的多头监管也让部分企业难以应对。表现最明显的是大型中央企业，其内部审计工作同时接受财政部、国资委、证监会、审计署等多方面的监管。
事实表明，另一个极端体现为部分行业企业出现监管空白，特别是民营企业。
但已有部分区域注意到了这个问题。
2004年，黑龙江省审计厅开始把民营经济纳入审计服务范畴，并且应民营企业的邀请帮助企业建立审计部，派出审计财务顾问，无偿培训财务人员。“在全国，这是一次创新。”上述协会人士表示。
在民营经济发达的浙江省，民营企业内部审计起步于1987年。当时横店集团、卧龙集团等民营企业开始设立从事内部审计的专职或兼职人员。1990年代，独立的审计机构在浙江民营企业应运而生，如雅戈尔集团审计部、横店集团审计部、广厦集团审计总部、南方集团审计部等相继成立。
据上述协会人士称，这类企业的内部审计工作至今并没有上级主管部门进行统一监管，审计厅并不是民营企业的法定监管单位。缺乏明确的统一监管部门，使得民营企业的内部审计处于一种零散状态。
内部审计的未来
审计署审计长李金华在1月12日召开的中国内部审计协会五届二次理事会议上指出，内部审计的空间大、舞台宽，其领域比国家审计、社会审计大，要做的工作也很多。
这无疑是对于内部审计的一种肯定，但如何做？
审计署驻沈阳特派办郭红岩认为，根本方法在于寻求法律地位的解决之道。如果修订后的审计法列出内部审计的相关条款，并给予明确规定，那么，在各类企业中推广内部审计便有了确凿的法律依据。同时，企业设立的内部审计部也将摆脱目前的尴尬地位。
郭红岩认为，对于审计对象，也应该加以限制分析。即国家审计主要针对国家机关进行，除此之外的审计交由社会中介组织审计。
这一观点与英国的做法颇相似。在英国，内部审计与民间审计、政府审计鼎足而立，不存在附属关系。
英国内部审计师协会是英国和爱尔兰的一个专业机构，成立于1948年，是国际内部审计师协会的分会。半个多世纪以来，该协会制定了一套完整的内部审计准则，对于所有企事业单位的内部审计工作普遍适用。
“这就是区别所在，”上述协会人士表示，审计署于2003年5月1日颁布施行的《规定》，并不对国内所有企事业单位的内部审计工作适用。她介绍，与英国内部审计师协会相比，中国内部审计协会的行业地位大致相当，但远没有英国内部审计师协会拥有的法律地位高。按照通常的做法，企业自愿加入内部审计协会，可以是市级内部审计协会，也可以是中国内部审计协会。入会后，内部审计协会将给予具体业务指导。
事实上，在这次修改意见稿中，中国内部审计协会提议，内部审计工作由内部审计协会实行行业管理，并接受各级审计机关的业务指导和监督。他们希望通过立法使中国内部审计协会对于企事业单位内部审计的监管地位得到正式认可。
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