欧盟谷歌恩怨六年 反垄断指控何去何从

　　导读

　　“欧盟的反垄断指控最终需要通过法院裁决，但很少最终进入诉讼程序，大多数是以和解告终。这也是欧盟为什么频繁‘放风’，意欲给企业施加压力。”

　　本报记者 王峰 北京报道

　　欧盟与谷歌长达6年的反垄断调查肥皂剧最近又添了一折新戏。4月20日，欧盟委员会指控谷歌在欧盟市场滥用安卓操作系统的市场支配地位，违反了欧盟反垄断规则。当时欧盟表示，谷歌需要在12周内予以回复。

　　时间已过去近一个月，仍未见谷歌公开表态。欧盟自2010年11月启动对谷歌的反垄断调查以来，涉及谷歌的购物搜索、在线广告、在线广告中介等服务，2015年，欧盟的调查对象又加入了安卓操作系统。

　　报道称，谷歌曾3次提出和解报告，但均未被欧盟接受。欧盟可能对谷歌处以约30亿欧元的创纪录罚款。

　　“欧盟的反垄断指控类似于中国的行政执法，但最终需要通过法院裁决。但很少有欧盟的反垄断案件最终进入诉讼程序，大多数是以和解告终。这也是欧盟为什么频繁‘放风’，意欲给企业施加压力。”北京市律协竞争与反垄断专业委员会委员、北京两高律师事务所律师董正伟说。

　　在长期关注互联网竞争的北京中闻律师事务所律师吴飞看来，即使欧盟的巨额罚单落地，“就欧洲互联网企业发展来说，短期内或许有一定帮助，但长远来讲没有实际意义。欧洲互联网企业不够发达，不是因为谷歌的存在，而是由于欧洲市场监管追求的价值平衡出现了问题。”

　　谷歌和它的竞争对手们

　　2010年2月24日，欧盟委员会宣布收到了谷歌三个竞争者，即法国一家法律搜索引擎Ejustice.fr、英国价格比较网站Foundem和微软在德国的比价网站Ciao，针对谷歌滥用其市场支配地位的联合指控，并于2010年11月启动了调查。

　　随着调查的进行，投诉者的队伍至今已有19家，包括德国报纸出版商协会（B.D.Z.V．）、德国期刊出版商协会VDZ、地图服务公司Euro-Cities等。

　　这意味着谷歌被调查的服务范围极广，包括定位和导航工具、新闻与出版、竞争性的搜索引擎与广告平台、移动平台、关于图书搜索的知识产权等领域。

　　欧盟委员会文件显示，调查范围主要包括：谷歌是否在其免费搜索结果中将和其有竞争关系的垂直搜索服务提供商置于不利地位；是否在其赞助商搜索结果中将和其有竞争关系的垂直搜索服务提供商置于不利地位；是否给予自己的服务更加优惠的待遇；是否向其广告和经销合作商施加排他性义务；是否限制广告客户向其他网络广告平台转移广告活动。

　　值得注意的是，欧盟委员会的调查没有法定期限的限制。

　　投诉者宣称，谷歌始终将自己提供的其他服务，如谷歌图片、谷歌地图等置于搜索结果前列，这会造成对其他同类服务提供商利益的损害。

　　此外，他们还投诉谷歌提供的关键字广告服务（AdWords）同样存在操控嫌疑。比如Foundem就认为，其AdWords投放的广告质量得分有时在一天之内从“优秀”级降到“次货”级，其须支付的广告费用也从5便士涨到5英镑。

　　2013年3月，欧盟委员会向谷歌发出通告，指出谷歌涉嫌构成违反《欧盟运作条约》第102条的滥用市场支配地位垄断行为，同时要求谷歌做出承诺矫正这些行为。

　　长期研究欧盟反垄断法的华东政法大学经济法学院翟巍介绍，依据欧盟反垄断法执行程序，如果谷歌做出了义务性承诺，并且该承诺可令人满意地消除垄断问题，则欧盟委员会可以公布一项决定，确认谷歌承诺具有法律约束力。

　　通过这一决定，谷歌可以避免被确认为滥用市场支配地位的垄断者，但它同时有义务兑现自身承诺。如果谷歌没有兑现承诺，那么欧盟委员会不必事先确认谷歌具有违反欧盟反垄断法行为，就可以直接基于谷歌的背诺行为对其处以高达全球年营业额10%的罚款。

　　目前为止，欧盟委员会开出的最大反垄断罚单是2009年对电脑芯片巨头英特尔的11亿欧元罚款。

　　从搜索引擎到安卓系统

　　受到调查后，谷歌先后提交了三次和解承诺方案，比如2014年2月，谷歌表示，在推广自己的垂直搜索服务的时候，会以同样方式显示来自三家竞争对手的搜索结果。但上述方案均被欧盟委员会拒绝。

　　与此同时，欧盟的调查又扩展至安卓操作系统。

　　欧盟委员会负责竞争事务的委员玛格丽特·韦斯塔格4月20日发表声明说，谷歌向安装安卓移动操作系统的手机生产商和运营商施加不公平的限制措施，比如，要求使用安卓系统的手机生产商预先安装谷歌搜索引擎，并将其设置为默认或者唯一的搜索工具，将谷歌搜索、谷歌商店以及谷歌浏览器等谷歌公司拥有的专利应用进行捆绑推销等。

　　欧盟认为，谷歌公司存在“不当行为”，会将一些应用程序制造商以及服务提供商排挤出市场，特别是那些新创立的小型公司。

　　“欧盟这么重要的经济体，但互联网企业的发展却远远比不上美国，这势必引起欧洲监管机构的警惕。”北京市律协竞争与反垄断专业委员会委员、北京两高律师事务所律师董正伟说。

　　“当然，也不排除反垄断调查和指控是欧盟对美贸易制裁的手段。”他说。

　　但欧盟以保护创新公司为由对安卓系统进行指控的原因同样值得关注。华东政法大学经济法学院翟巍介绍，近些年来，欧盟竞争政策已将其最终目标从经济效率调整为消费者福利。此前欧盟对谷歌搜索和广告业务的指控，更多被认为出于保护欧盟消费者的长远与现实利益。

　　巨额罚单有何影响

　　“欧盟对谷歌的反垄断指控能否成立，取决于两点：谷歌是否在相关市场占据市场支配地位，以及谷歌是否存在滥用市场支配地位的行为。”董正伟说。

　　谷歌是否占有支配地位几乎没有异议。根据欧盟委员会2010年2月对微软、雅虎并购审查决定中的数据，2009年谷歌在欧盟绝大多数成员国搜索引擎市场上的占有率均在90%-100%之间。

　　另根据Statcouter的统计，2011年1月至2012年1月，谷歌在德国搜索引擎市场上每个月的份额均维持在95%以上，在法国、英国的份额也都在91%以上。

　　而按照欧盟法院的标准，50%以上市场份额基本就确定支配地位。因此，指控是否成立的关键为谷歌是否滥用了其市场支配地位。

　　欧盟委员会2013年3月向谷歌发出的通告中，提出了四种滥用行为：利用在线搜索服务，强化谷歌自身提供的产品服务的网络链接，排挤竞争对手；在专门性搜索服务中，未经授权使用第三方网站原始内容信息；通过协议强迫网站运营商将其需要投放的搜索广告业务的全部或主要部分交由谷歌承担经营；通过合约限制搜索引擎广告业务向具有竞争关系的其他搜索引擎广告平台或跨平台管理系统的移转。

　　对此指控最重要的抗辩是搜索引擎是客观、中立的，而安卓系统是开源的。但欧盟在以前的通告中已指出，搜索结果的显示与排名是根据搜索引擎确定的算法产生的。欧盟委员会负责竞争事务的委员玛格丽特·韦斯塔格4月20日也说，谷歌要求手机制造商和运营商预装一系列谷歌应用，而不是让他们自主选择。

　　韦斯塔格介绍，欧盟对谷歌的处罚最早可能在6月宣布。如果30亿的史上最大罚单开出，对谷歌和欧洲的互联网企业会产生何种影响？

　　相关法律人士介绍，从执法效率角度考虑，欧盟会直接针对谷歌的不当垄断行为进行规制，给谷歌附加特定的义务，迫使其纠正垄断行为。只有在达不到预期效果的情形下，才会考虑采取结构性措施，包括“分拆谷歌”与“改变相关市场结构”等。

　　这样的规制效果如何已有前车之鉴。“微软在欧洲受到WINDOWS系统捆绑IE浏览器的反垄断指控后，受到了这样的行为规制：在欧洲市场销售两种WINDOWS系统产品，一种预装了IE浏览器，一种没有IE浏览器。奇葩的是，两者的价格还是一样的。”上述人士说。

　　“如果实施反垄断处罚，无论是从促进欧洲市场统一还是维护消费者权益的角度来说，都没有直接的积极意义。”长期关注互联网竞争的北京中闻律师事务所律师吴飞说。

　　“对欧洲互联网企业发展来说，短期内或许有一定的帮助，但长远来讲，没有实际意义，欧洲互联网企业不够发达，不是因为谷歌的存在，而是由于欧洲市场监管所追求的价值平衡出现了问题。”吴飞说。

　　“欧洲的监管制度，总体来讲还是比较倾向于个人权利保护和促进统一市场发展，这也意味着市场创新的空间会被挤压。”他认为。