梁发芾

　　自8月1日开始,一场声势浩大的政府性债务审计工作在全国各地统一展开。近日媒体报道说，审计表明，全国各省、市、县、乡(镇)四级政府负债超过14万亿元，和上一轮审计相比，新增债务规模增幅较大。

　　14万亿元的地方政府债务，规模远超地方政府一年的财政总收入。因为地方政府债务是不规范的，甚至不合法的，所以，地方政府14万亿元的债务，蕴藏着相当的风险。当然，现行法律不允许地方举债，并无地方政府破产机制，地方政府债务的风险，一定会由中央政府兜底，而最终会通过加印钞票或增加税收或挤占其他支出，最终落到广大公众的头上。

　　对于地方债，人们有很多建议，包括关后门开前门，赋予地方举债权；给予地方政府更多税收，增加新的地方税税种；设立偿债基金等等。目前中国地方债务的症结，仍然是权力失控，权力不负责任。所以，以上那些建议，都是次一级的问题。在目前地方政府权力独大，几乎没有负责的对象，因而也不受什么约束的情况下，合法化举债行为，也不会使地方政府更为负责、更为谨慎地发债。权力巨大的地方一把手任期相当短暂，他们都努力在短暂的任期内要做出惊天成绩，短期任期激发短期行为，不顾现实需要举债搞大跃进似的政绩工程是最常见的做法；大肆发债的政府如果在市场上无法成功融资，也可能强迫向企业和公众（至少拿财政工资的工作人员)摊派债券，这种事在地方上时有发生，如果地方政府有了举债权，这种做法一定更为常见。

　　那么，给地方政府增加税种，让地方政府有更多的收入，能否降低地方政府举债的热情？也许有作用，但也可能税收增加了，举债雄心照旧，征税举债两不误。

　　本来，从现代民主制度发端最早的英国历史看，议会控制税收，因而控制政府的举债，既是民主制度的体现，也是民主制度实现的途径，其成功经验，值得给中国地方债以启示。

　　英国早期的国王，一旦发动战争总是要借债的。但债务的偿还往往很不愉快。国王要么赖账不还 ，要么向贵族强迫征税以偿还债务。这引起债权人和贵族的双重不满。为了约束国王的征税和举债权力，英国贵族和人民通过四百多年的顽强努力，终于在1688年光荣革命时，将国王的征税权和借债权全部抓到议会的手中。未经议会同意，国王不得举债，也不得开征新税。国王（后来主要是政府）如果为了战争需要等确需举债，议会同意后，就批准征收一种恒久的新税，作为债务的偿还保证。这种新税往往是土地税和货物税。对于长期借款，议会持谨慎态度，因为长期借款必然需要庞大的税收做支持。为此，议会下院对课税设置了限期，对借款也设置了限额。对于短期借款，议会一般设定4～7年的课税期限。限期内的税收往往不足以偿还国债，但延长征收必须再次征得议会同意，而议会并不会轻易同意。

　　为偿还债务而设立的货物税往往变得十分复杂繁琐，为解决此问题，1749年开始英国建立了减债基金，为偿债而征收的所有税收都合并到减债基金中，此基金专门用于偿还债务及其利息。因为减债基金出现盈余，该基金实际上还用于基本支出甚至用于军费。因为减债基金逐渐变得复杂而僵化，1787年又设立了统一收入来源和统一支出的统合国库资金。统合国库资金对政府全部收支一体化，强化了议会的控制。而在统合国库资金的支出中，特别地将支付国债利息作为最优先的项目，保证了国债的公信力。

　　英国光荣革命后议会对国王（政府）举债权力的控制，带来两个方面极为有益的结果。一方面，由于议会谨慎和强力的控制，政府的举债权力受到约束，英国的国债一直控制在适度的水平，从而使纳税人的负担被控制在一定的范围之内，避免纳税人为偿还政府债务而背上沉重负担，保证了纳税人的利益；另一方面，由于议会的强力控制，通过批准新征税收保证债务偿还，尤其通过将保证偿还债务作为政府支出的优先安排，也保证了英国国债的巨大公信力，保护了债权人的利益。

　　自从光荣革命以来四百余年，英国从未发生国债违约事件，英国国债一直保持着良好的信用。良好的信用降低了风险，使其长期保持稳定的低利率，节省了利息支出，保护了国家利益。民主制度下，形成英国国债良好信誉和低风险的良性循环。

　　英国的政府债务，因为议会批准的税收和设立减债基金得到保证。中国的地方政府，如果得到新的税收，甚至也建立偿债基金，其举借的债务能不能做到像英国国债那样既保证债权人利益，也保证纳税人利益呢？对此很难乐观。

　　关键在于，中国的地方有没有英国那样的民主制度，地方人大能不能像英国的议会那样真正发挥作用，为地方债务把好关呢？这显然是无法想象的问题。如果没有切实有效的民主财政制度，那么，无论让地方发债合法化，还是给地方更多的税收权，甚至建立偿债基金，都不可能让地方政府为自己的举债和债务而真正负起责任来。