张静

　　“全口径预算管理”被视为预算改革乃至财税体制改革中至关重要的环节，是“公开、透明、规范、完整”预算制度的基石，但消息人士对《第一财经日报》透露，写入十八大报告的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，却未进入即将召开的十八届三中全会报告。

　　预算制度基石

　　我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。全口径预算决算体系，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。

　　十八大会议提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，今年5月，国务院常务会议研究部署的2013年深化经济体制改革重点工作中，在财税领域改革方面明确，下大力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案。

　　“预算完整性问题围绕着两个方面，一是现有政府收支未能全部纳入政府预算；二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了同样严格的预算管理与控制。但全口径预算的提议可以将上述两个问题很好阐释。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇此前解释。

　　财税界人士认为，全口径预算表达的是预算的完整性，而预算的完整性是预算制度的基石，没有完整性，预算制度的所有功能都将遭到削弱。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，全口径预算管理体系是预算制度的基础。他解释说，预算制度主要有控制政府开支、政策、管理、民主参与等四个功能，而这四个功能均依赖于预算的完整性。“第一个功能是控制政府开支，如果有政府性资金没有纳入预算功能，就无法有效控制政府开支；第二个功能叫政策功能，如果预算不完整，制定的财政政策就只能考虑预算内的；第三个功能是管理功能，有政府性资金游离在预算外，绩效就会受到损害；第四是民主参与功能，如果预算不能涵盖政府的所有活动和资金，公民就不容易表达对政府活动完整的看法，会削弱民主参与。”

　　“未来，政府收入都要纳入全口径预算管理，体现在相对独立而又统筹协调衔接的公共收支预算、资本预算、基金预算和社会保障预算中。”财政部科学研究所所长贾康在今年6月接受媒体采访时表示，建立公开、透明、规范、完整的预算体制，基本前提和工作重点首先是实行全口径预算管理。

　　“所有的政府性资金都在监督范围内，所有的钱都管得井井有条，没有脱离于视野之外的钱，这是最重要的。”马蔡琛说。

　　立法机关对预算的控制力是关键

　　全口径预算管理，意味着所有财政性资金无一例外地需要进入法定程序“过堂”，受人大监督。

　　“包括政府控制的所有机构在内的政府公共活动都应该进行法定的预算程序，必须进行申报，经过立法机关的审查、批准、授权，全部法定预算流程都不能逃避，这是最核心的。完善的法定程序是保证预算制度的第一道防火墙，如果有任何一笔政府性资金没有纳入人大的视野，都是背离了‘全口径’。”王雍君表示，要建立全口径的预算管理制度，人大扮演着关键性的角色。

　　这也得到了基层审计系统官员的认同。有基层审计官员撰文指出，我国各级人大目前只能对预算进行一般性的审查，缺乏可操作性的监督措施，预算约束乏力。然而，根据预算管理制度，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动。

　　推进全口径预算管理制度改革也有地方人大的呼声。根据公开报道，近日，浙江省舟山市人大代表建议各级人大常委会加快推进全口径预算审查监督，并提出实现监督的“四个进一步”的措施，其中，第一条是建议进一步完善相关法律法规。“现行的《预算法》已落后于近年来的财政预算管理改革实践，要加快推进《预算法》修订工作，从立法层面建立系统的、完善的全口径预决算体系。”

　　此外，舟山市人大代表还建议进一步扩大预算审查监督的范围。在向人大报告公共财政预算、政府性基金预算和社保基金预算的基础上，推进国有资本经营预算提交人代会审议，同时逐步增加人代会上接受人大代表审查的部门预算单位的数量。

　　技术难题尚待解决

　　全口径预算管理目前仍存在诸多问题，这不仅涉及理论方面，还包括诸多技术性难题尚待解决。

　　今年，财政部首次向全国人民代表大会报告了社会保险基金预算，被视为是我国初步实现全口径预算的标志。但这个“全口径”仍有大量政府收入还未纳入预算管理。

　　“‘全口径预算’说了已有十年，从形式上来看，我们有公共财政预算，国有资本经营预算，社会保险基金预算和政府性基金预算。似乎也是一个多元的预算体系，但什么叫‘全口径’，说起来容易，但落地还是有很多问题。” 南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛表示。

　　他举例说，比如国有资本经营预算，现在只包括国资委管理的国有企业，并且仅仅是企业上缴的利润，但这本账至少应该包括所有国有企业及其全部利润。此外，1994年《预算法》里规定编报的是“社会保障预算”，而现在编报的是“社会保险基金预算”。

　　“全口径是什么，定义不清。”马蔡琛认为，“即使是发达市场经济国家也难以将多元预算体系中各类不同性质的预算，采用一揽子的单一方法来加以管理。例如资本性支出和运营性支出，其支出性质本身就存在较大的差异，不同性质的预算要用不同的方法来管理。我们一直说归一性原则，但后来有一些预算性质差异较大无法归一于统一的管理模式，政府还有很多经营性的行为，其预算管理模式与纯粹提供公共产品的就不一样了。”

　　除了上述提到的尚不完整的国有资本经营预算账本和社保账本，土地出让金等其他政府性基金收入至今也没有全部纳入全口径预算管理体系中来。

　　然而，依照当前法定支出的规定，科技和农业支出和财政经常性收入增长挂钩，如果实现全口径预算又会产生另一个问题：经常性预算收入的基数扩大，将导致法定支出增加。

　　马蔡琛认为，这一问题涉及到预算法和部门法的冲突，是单一部门难以谋划解决的，导致财政部门对全口径预算有所顾虑。“从理论上来说，建立全口径预算体系是没问题的，但是一落脚到具体操作层面上，就复杂了。”