刘波

　　近期引起热议的公务员聘任制，被视为公务员改革的突破口之一。2007年深圳最早开始聘任制试点，随后这样的试验在其他省份也逐渐铺开。从世界角度来看，聘任制也是公务员任命诸多方式中的一种。各国的公务员产生方式一共有四种——选任制、委任制、聘任制和考任制，以考任制的实行范围为最广。

　　聘任制当然有其优点，如可刺激和调动其他公务员的积极性等。但在中国，聘任制公务员不大可能成为公务员队伍的主体。《公务员法》规定只有不涉及国家秘密的专业性较强职位和辅助性职位才实行聘任制，这两种都比较特殊，前者所需的人才稀缺性很强，很难通过考试的方式选拔，最好是通过严格程序公开招聘，后者则只发挥辅助性作用。即使是在美国等经历了上世纪80年代开始的“新公共管理运动”影响的国家，传统的“常任制”仍是公务员制度的基本模式。

　　更根本的原因是聘任制并不能改变基本的体制问题。中国的问题是政府之手对经济的干预过多，为官员提供了太多的寻租空间，而不论是政治体系内部的监督(如人大监督)还是社会监督(如媒体监督)都非常欠缺，这样的情况对聘任制公务员和传统的公务员都是存在的。不改变这种大环境，公务员产生方式如何、是否有任期限制等，对其滥用权力的倾向都没有实质性影响。

　　所以我们探讨公务员制度改革最好能追溯一下历史，回到原点。公务员制度并非中国土生土长，而是舶来品，而且与中国传统的官员控制型社会格格不入。中国在上世纪70年代末改革开放之后，意识到传统的干部管理制度已不能适应需要，于是实行公务员制度试点，并发展为全面的行政机构改革，到2005年通过《公务员法》，完成公务员制度的法治化，因为起步较晚且无先例，所以对西方的公务员制度有很多借鉴。但中国现行的公务员制度仍然远远落后于市场经济和构建“创新型政府”的需要，而要深化改革还是应以西方为师，继续借鉴其公务员体制、管理模式与方法中优秀的地方。

　　西方的公务员制度也称为文官体制，最早发源于英国，并在19世纪中叶被西方各国模仿，成为现代国家的定制。公务员区别于政治家阶层，通常是指不经过选举或政治任命而通过考试、择优录用等方式产生的政府职员，如果没有重大过失可以长期任职。不过现代的公务员也分为政务类和业务类公务员两种，前者由民选产生或政治家任命，负责执行政党政策，有任期制，与后者不能相互转任。公务员是政府系统的基石，不受通常因选举而造成的高层政治更迭的影响，从而可以避免政治家任用私人、“一朝天子一朝臣”等情况，那些情况通常都伴随着严重的腐败和低效。公务员队伍保持政治上的中立，不参与党派之争，也不受政党的干预，这保证了公务员只为公益而服务。

　　中国的公务员也应该在适应中国国情的前提下，循序渐进地向着专职化的方向发展，执政党行使政治权力，负担政治责任和义务，将普通的负责具体事务处理的公务员承担的政治责任逐渐剥离出去，公务员主要负责公共管理和公共服务的提供，这可以保证公务员施政的独立性并提升效率，因为现在公务员扮演的一些政治性角色，如接受政治教育、负责政治宣传等，实际上在一定程度上影响了行政效能的发挥。

　　西方的公务员体系有严格的选拔和管理方式，既可提高效率又保证了行政管理的民主化。西方的公务员体系注重业绩考核，确保唯才是举，奖优罚劣，从而促进政府效能。有的国家的考核制度非常严格，法国公务员的考核内容有14项之多，包括服务精神、守时值勤、积极性等，日本的考核制度更细，考核种类、方法、内容、等次等均有严格规定。中国的当务之急是改革公务员队伍整体的考核机制，目前存在的“能进不能退”、“能上不能下”、官员犯下严重过错或失职之后换个地方继续风光，都急需改变。其实一些地方近年来也在试点公务员考核，对于连续考核不合格的公务员降级录用或辞退，这些试验取得一定成果后，应该尽早用法治化的方式固定下来。

　　现代公务员制度还强调公务员自身作为工作者的权利保护，涉及薪酬、休假、福利等方面，英、法等国都设有专门机构，处理公务员与其“雇主”即政府部门的纠纷。其实实行这样的改革对公务员自身其实也是有利的，他们在遇到不公正对待，例如被强迫加班时也可以提出申诉。其实公允地说，中国很多底层公务员的薪酬不算高，工作压力和强度也很大，但公众又往往觉得公务员“终身制、高福利、高地位”，甚至将其视为特权阶层，这些公务员处于“两头不讨好”的尴尬境地。借鉴西方的做法，把公务员也当做有权利需要维护的劳动者来对待，可以改变这种的尴尬局面。

　　总体上中国的公务员制度仍处在改革中，并非一潭死水，地方上也常有显示生机的亮点，但传统的“官本位”意识仍然很突出，录用和升降机制仍然带有非常强烈的“人治”色彩，而且腐败、滥用权力等导致的官民裂痕越来越明显，严重影响政府公信力。近年来在刘志军等案件中暴露出来的官员腐败已经严重侵蚀了中国社会的信任基础。因此，整个政府体制改革都要有迈入更复杂的深水区的勇气。

　　(作者为英国《金融时报》中文网评论版主编)