杜涛

　　地方政府翘首期待的存量债务结果没有公布，等来的却是财政部一纸重新上报的通知。

　　上月底，政部预算司发出《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》(下称“通知”)，认为在上报存量债务时有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实。

　　通知要求，各地严格按照2013年政府性债务审计口径和财预(2014)351号文件要求，对初步清理甄别结果组织开展自查。351号文，即《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。

　　同时，通知还指出，各地重点要核查是否存在，将不应由政府偿还的企事业单位债务调整为政府债务，将以后年度拟举借的债务列为存量债务，以及多报合同金额、重复统计的做法。

　　中财—鹏元地方财政投融资研究所所长温来成告诉经济观察报，自查就是财政部对地方超报债务做出的反应，“因为地方政府在债务甄别过程中，对直接偿还责任的认定量还是比较大，比之前公布的直接债务数据增长了20%以上。”

　　投融资平台债务分为两类，一是直接债务，二是或有债务。多报直接债务的好处是，地方一直寄望于中央政府来解决和“兜底”这些债务。“这属于中央政府和地方政府之间的一个博弈。地方政府有各方面的想法。原来审计时，地方对债务有一些隐匿，现在则是借机会看中央政府是不是允许把那些债务露出来。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为。

　　多报的好处

　　2014年10月底发布的财政部351号文明确，各地方政府须对2014年12月31日前尚未清偿完毕的债务进行清理甄别。

　　当时财政部表示，此次清理甄别工作的目的是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。但从此次财政部印发的通知来看，去年底的这轮债务上报出现很多不合规现象，需要进一步规范。

　　“中国地方债务甄别比较复杂，同时也是各级地方政府、监管机构以及平台公司相互博弈的过程。”中诚信国际政府与公共融资评级部总经理李燕表示。

　　这次甄别自查的重点是，核查是否存在将不应由政府偿还的企事业单位债务调整为政府债务，将以后年度拟举借的债务列为存量债务，多报合同金额，重复统计。

　　那么地方政府为什么要多报呢？“多报想着上面能够救济，补助一些，转移支付。融资方面给些宽限，债务那么大，融资的宽限有多大还没有个底。现在债务规模报多，未来若是政府自身承担多了。偿还不了，中央和省能够负担和补助一些。”华东某省的债务管理人员对经济观察报说。

　　此外，有些地方在当初上报存量债务的时候，将存量债务中的直接债务少报了一些，将或有债务多报了许多纳入存量债务，在两者之间寻找了一个平衡。

　　李燕说，从财政部此次下发的通知可以看出，监管机构对地方债务的认定态度相对谨慎，预计只有少数平台债务最终会被认定成政府债务；而债务消化需要通过平台转型发展和借新还旧来解决。

　　“中国地方债务消化仍需一定的过渡期。”她说，在目前债务到期量大、流动性紧张的情况下，监管层仍会以疏导为主，以避免系统性风险爆发。

　　债务管理越来越严

　　从十八届三中全会提出建立规范合理的央地政府债务管理及风险预警机制以来，国务院和财政部已经多次连续发文加强地方债务管理。

　　2014年9月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》在赋予地方依法适度举债权限的同时，也加强了对地方政府债务的监管，明确提出要把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，并抓紧将存量债务纳入预算管理。

　　10月底，财政部引发351号文，正是为贯彻落实《意见》，做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作而制定的。

　　办法要求，清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

　　对于存量政府性债务的甄别、处置是一个极其复杂和浩大的工程。“尽管351号文提出了可操作的路径，但是由于这项工作不仅涉及到地方政府、地方政府融资平台等债务人利益，同时还涉及到银行、债券投资人等债权人的利益，会是一场多方博弈的过程。”中债资信首席分析师霍智辉认为。

　　而在地方来看，地方政府性债务的界限有些模糊，地方债限额管理却是越来越严，因此地方政府更愿意把问题暴露得充分一些。赵全厚则认为，地方政府多报是想扩大债务基数，可以在未来发债时获得较高的限额。

　　“财政部必须有一整套的技术来甄别，某个项目是否属于政府性债务，是否要延续下来以后再借钱；还需要搞清楚，现在的债务在某个时点上资产多少、负债多少。不能只是看某个时点的流量指标。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说。