做好供给侧结构性改革大文章

　　唐双宁

　　推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为总书记的党中央在经济发展方面的一个重大理论创新。在新常态下按照新发展理念做好经济工作，必须着力加强供给侧结构性改革。

　　供给侧结构性改革是我国经济新常态下的必然要求

　　提出供给侧结构性改革的时代背景就是我国经济发展进入新常态。经济发展新常态是我国经济发展取得历史性成就之后呈现的新阶段、新形态，说明我国经济发展正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演进。新常态的基本特征：一是增长速度正从高速增长转向中高速增长，二是经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长，三是经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存，四是经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。

　　我国经济发展进入新常态，经济发展面临的矛盾和问题也在发生变化。当前和今后较长时期面临的突出问题就是“四降一升”：一是经济增速下降。国际金融危机后，我国经济从2009年第二季度开始反弹，2010年达到10.6%，之后增速逐年下滑。当前，经济下行压力仍然较大，不可能是“V”型反转。当前有判断认为经济走势是“L”型。这是基于供给侧结构性改革的复杂性和艰巨性，这个观点也是成立的。但从长远看，还应是“W”型。二是工业品价格下降。工业品出厂价格（PPI）连续下跌，2015年全年下跌5.2%，比上年扩大3.3个百分点。进入2016年后虽跌幅有所收窄，但是否能够持续下去还不确定。三是固定资产投资增速下降。2016年1～6月，全国固定资产投资同比增长9.0%，创16年来的新低，特别是民间投资同比增长仅2.8%，相比上年同期的11.4%，降幅高达8.6个百分点。民间投资在社会投资中占比已超60%，必然造成经济下行压力的进一步加大。四是财政收入增幅下降。2016年上半年，全国一般公共预算收入比上年增长7.1%，增幅较上年底进一步下降；全国一般性公共预算支出同比增长15%，财政支出的刚性导致平衡收支的压力加大。五是经济风险发生概率上升。产能过剩、杠杆率高、库存攀升、不良贷款、地方债务、非法集资等风险点增多，这些风险相互传染，有可能演化为金融风险，对经济金融稳定构成严重威胁。

　　这种“四降一升”，决定了我们必须进行供给侧结构性改革。从根本上讲，供给与需求是一对矛盾，供给与需求往往交替成为矛盾的主要方面，要根据市场需求提供供给，包括消费供给、投资供给、出口供给等等。市场需求什么，就应当供给什么；供给不适应需求，就应当进行供给侧的改革。产能过剩、库存高企是因为供给结构不合理；杠杆过高、成本过高则是供给侧不合理的成因与代价。当然，如果供给侧问题改善了，需求跟不上，那就要通过宏观调节，解决需求端的矛盾。

　　结构性问题，是结构过剩与不足并存。一方面，部分产业的产能严重过剩，占用了大量资源，抬高了全社会成本；另一方面，一些中高收入群体为满足消费需求的供给不足，到国外买房、购物、上学、看病。CPI和PPI一正一负的分离说明，工业品过剩，但部分消费品供不应求。造成这种状况的根本原因在于市场在资源配置中没有真正起到决定性作用，资源配置存在体制机制性障碍，市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位并存。这种供给侧、结构性、体制性的扭曲，不可能通过刺激需求的办法解决。而且长期施行需求刺激的政策，会带来严重不良后果。我们过去刺激需求主要是根据凯恩斯主义的“三驾马车”原理。其实“三驾马车”既是需求也是供给，从需求角度讲现在外需刺激不了，消费是慢变量，民间投资短期也很难刺激。最后只好主要聚焦到扩大政府基建投资上，用政府决策替代市场选择。这就加剧了产能过剩及钢铁、水泥、玻璃、电解铝等投资品大量积压。2015年，我国钢铁产能11.5亿吨，产能利用率70.8%，不论如何扩大基建投资，也难以消化掉这多达几亿吨的过剩产能。扩大政府投资，超出当期财政能力，还会形成地方政府高负债，产生债务危机。刺激需求，倒逼增发货币，在实体企业盈利能力下降和投资回报率下降的情况下，又促使货币在金融系统自我循环、以钱炒钱、吹大泡沫，出现经济泛金融化、高杠杆化、高债务化，以及更为危险的产业空心化。由于实体企业借贷资金必须投资于高于实际利率的项目才有回报，造成很多企业不敢投资实业，而是购买理财、投资房地产等，使实体经济越来越虚，金融风险也越来越大。以上这些说明，进行供给侧的结构性改革，是我国经济发展新常态下的必然要求。

　　“三去一降一补”是供给侧结构性改革的重点

　　去产能，积极稳妥处置“僵尸企业”

　　我国的现实情况是，有些产品价格弹性已经为零甚至为负，价格再怎么下降，消费总量也难以扩大。比如钢铁、煤炭的价格一直在下降，但消费总量却在减少。这说明根本原因不是需求不足，而是产能过大，产能超出需求极限。

　　过剩产能在企业层面的表现就是“僵尸企业”。“僵尸企业”是那些已经丧失偿付能力、不能清偿到期债务，达到了破产法规定的申请破产条件，只能依靠银行贷款、政府补贴、母公司补贴等维持生命、僵而不死的企业。“僵尸企业”占用信贷、财政、土地、劳动等资源，抬高杠杆率，加剧产能过剩，扭曲市场价格信号，限制市场优胜劣汰，制约经济升级，长此以往，还会把行业中的优质企业拖垮。虽然处置“僵尸企业”会带来职工下岗、不良资产增加等一些新问题，但这是绕不过去的坎，只能用稳妥的方式，用今天的“小震”，化解未来的“大震”。

　　处置“僵尸企业”的原则是：企业主体、政府推动、市场引导、依法处置，多兼并重组、少破产清算，做好职工安置和债务处置。通过制定全面配套的政策体系，在财税、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障、专项奖补以及资本市场等方面的支持，达到减少过剩产能，提高产能利用率，稳定工业品价格，止住价格下跌，增强优质企业盈利能力并平稳过渡的目的。

　　去库存，化解房地产积压状况

　　截至2016年8月末，全国商品住宅待售面积4.3亿平方米，施工面积48亿平方米，合计超52亿平方米。按每套住宅面积100平方米计算，今后两三年的住宅供应总量为5200万套，按每套3人计算，可容纳1.6亿人口。显然，相对于现有户籍人口而言，库存多了，但相对于在城镇就业和生活的2.5亿非户籍人口而言却是不足。问题是，由于户籍制度的制约，这些非户籍人口很难在城镇长期定居从而形成买房租房的预期；更主要的是在一二线城市，绝大多数的非户籍人口买不起住房。一方面，非户籍人口城镇化需要住房，另一方面，三四线城市房地产库存高企。在这方面，国家主要采取两大举措，一是落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。二是明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向。过去住房制度改革的思路是，对中高收入群体通过购买商品房解决，对中低收入群体通过政府支持建设保障性住房解决，对困难群体通过政府提供廉租房解决。而大学毕业生、中等职业学校毕业生、农民工等群体刚参加工作时，往往都是中低收入群体，不具备购房能力，但却是住房的真正刚需。所以，现在住房制度改革的要点是，对有能力直接买房的，仍支持包括非户籍人口在内的城镇居民购买产权房；对一时买不起的，支持他们先租房；对难以承受市场化房租并符合条件的，政府给予货币化租金补贴，把公租房扩大到非户籍人口。

　　去杠杆，防范化解金融风险

　　造成我国金融风险的主要原因是宏观杠杆率过高、增长过快，一旦经济下滑，这种高杠杆就会演变为金融风险。我国全社会杠杆率从2008年的170%增加到2015年的249%。2015年各债务主体的杠杆率分别为：非金融企业131.2%（不含地方政府融资平台）、政府56.8%、家庭40%。特别是非金融企业的负债率过高，按综合融资利率5.7%计算，企业一年所付利息为5.1万亿元。这是宏观上货币宽松与微观上贷款难贷款贵的根源。此外，我国重点金融机构，特别是国有银行利润普遍下降，基本是微利甚至负利。但从长期看，必须坚持去杠杆的政策方向，严防金融风险。我国现行金融机构不是少而是多，金融服务总体不是不足而是竞争过度。普惠金融不等于普办金融，利率市场化不等于绝对自由化。要下决心关停并转一批“小、杂、乱”金融机构。

　　守住不发生系统性和区域性风险的底线，还要有加、有减、有转移地降低总体杠杆率，适当提高中央政府杠杆率，降低地方政府债务风险；去产能和处置不良贷款，降低企业杠杆率。具体的任务和措施包括：对信用违约依法处置，妥善处理风险案件；对地方政府债务风险，做好存量债务置换，完善全口径政府债务管理；对不良贷款，研究创新性举措，确保债权人利益；对金融风险，加强全方位监管，规范各类融资行为，开展金融风险专项整治，遏制非法集资，加强风险监测预警。建立金融风险联防机制，实行银、证、保联防，网上网下联防，中央地方联防，防止出现系统性金融事件。

　　降成本，减轻企业负担

　　降成本首先要减轻企业负担，增强实体经济盈利能力。国家在这方面打出“组合拳”，实行“七降”，一是降低制度性交易成本，主要靠转变政府职能、简政放权，进一步规范中介服务；二是降低人工成本，企业对人工成本上升反映强烈，要求修改劳动合同法，全国人大有关部门也在研究这一建议；三是降低企业税费负担，清理各种不合理收费特别是垄断性中介服务收费，已经实施的“营改增”政策，要落到实处；四是降低社会保险费，精简归并“五险一金”，降低企业养老金缴付比例，降低企业住房公积金缴付比例；五是降低企业财务成本；六是降低电力价格，推进电价市场化改革；七是降低物流成本，推动流通体制改革。

　　补短板，扩大有效供给

　　实现全面建成小康社会的目标，我国还面临不少短板。从收入群体看，重点是农村贫困人口；从产业看，重点是现代农业、新兴产业、现代服务业；从产品看，重点是绿色产品、生态产品；从质量看，重点是高品质产品；从资本看，相对于物力资本而言，重点是人力资本；从生产要素看，相对于资本和劳动，重点是创新特别是颠覆性创新。

　　为此，要扩大有效供给，补好短板，包括打好脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，瞄准建档立卡贫困人口，加大资金、政策、工作等投入力度，真扶贫，扶真贫，提高扶贫质量；支持企业技术改造和设备更新，降低企业债务负担，创新金融支持方式，提高企业技术改造投资能力；培育发展新兴产业，加快技术、产品、业态创新；补齐基础设施短板，提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入运营机制；加大投资于人的力度，使劳动者更好地适应变化了的市场环境；继续抓好农业生产，保障农产品有效供给，保障口粮安全，保障农民收入稳定增长，加强农业现代化基础建设。

　　进行供给侧结构性改革要统筹兼顾

　　推进供给侧结构性改革，要实施相互配套的五大政策支柱，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。

　　宏观政策要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。稳定经济运行是结构性改革的基础，经济运行要保持在合理区间。财政政策和货币政策的基本取向可以不变，但重点和力度要有所调整。积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。稳健的货币政策要灵活适度，为结构性改革营造适宜的货币金融环境，降低融资成本，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长，扩大直接融资比重，优化信贷结构，完善汇率形成机制。

　　产业政策是要准确定位结构性改革的大方向。这其中包括实体经济与虚拟经济、制造业与服务业、存量与增量、传统产业与新兴产业、住房制度改革中购房和租房的关系等。具体的投资机会要由各类投资者在市场中选择。产业政策的基本方向是，推进农业现代化、加快制造强国建设、加快服务业发展、提高基础设施网络化水平，推动形成新的增长点；坚持创新驱动，注重激活存量，着力补齐短板，加快绿色发展，发展实体经济，等等。

　　微观政策是要激发企业活力和消费者潜力。供给侧结构性改革更多地作用于微观。对企业即生产者，政府要做好服务工作，在制度、政策上营造宽松的市场经营和投资环境，鼓励各种所有制企业创新发展，保护各种所有制企业产权和合法权益，改善企业市场预期，使企业增强信心。对消费者，要营造商品自由流动、平等交换的市场环境，破除市场壁垒和地方保护，使有效供给能顺畅到达消费者手中。

　　改革政策是要推动各项改革落地见效。改革要在“实”字上下功夫。一方面，改革方案本身要实，符合实际，从实际中来，能直接落地，而不能闭门造车；另一方面，方案的落地要实，要清除顶层设计与实际落实之间的障碍，使改革在微观层面见到实效。顶层设计要充分考虑到我国幅员广阔，地域差距大，国情复杂的特点，给地方留有充分的空间和余地。

　　社会政策是要为结构性改革创造良好的社会环境。结构性改革特别是化解过剩产能，必然带来一些阵痛，涉及部分群体就业和收入，但这是必须要经历的阵痛。要更好发挥社会保障的稳定器作用，把重点放在兜底上，保障“两个基本”，即基本生活、基本公共服务。与20世纪90年代相比，现在的就业形势已有很大不同，财力规模和保障制度也有很大进步，但结构性改革特别是处置“僵尸企业”必然会带来一些局部的阵痛，社会政策必须托起这个底。

　　供给侧结构性改革要着力推进具有基础性作用的改革，主要是国企改革、财税改革、金融改革、构建开放性经济新体制，以及具有兜底作用的养老保险制度改革，同步推进一批对“三去一降一补”具有牵引作用的改革举措。

　　国企改革要全面落实中央审议通过的国有企业改革文件，加快组建国有资本投资公司、运营公司，加快推进垄断行业改革。财税改革主要是抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，进行有针对性的改革。金融改革要尽快形成融资功能完善、基础制度扎实、市场监管有效、各种合法权益得到充分保护的各类金融市场；从实际出发，稳妥改革金融监管体制等。养老保险制度改革要着眼于构建公平、可持续的养老保险制度，完善个人账户，坚持精算平衡，提高统筹层次。■

　　作者系中国光大集团董事长

　　（责任编辑张晓哲）