马骏 肖明智

　　如果不在宽松期内未雨绸缪及时改革，养老金问题可能在2035年后成为政府债务危机的导火索之一

　　伴随着经济发展和社会进步,中国的养老模式已从家庭养老向社会养老转变。这一转变,与世界其他国家一样,首先出现在城镇。而从1984年开始,中国逐步开展了以社会统筹机制为特征的养老保障制度改革。1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的颁布,标志着养老保险模式中开始引入个人缴费机制。1991年的国务院第33号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出建立三层次的养老金体系：即基本养老金,企业提供的补充性养老金和基于个人储蓄的养老金。1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,确立了多层次的社会保障制度。1994年世界银行发表报告,提出了三支柱的养老保障体系,随后又进一步提出五支柱养老保障体系,为中国养老金体制改革提供重要的借鉴。2011年,中国开始启动城镇居民社会养老保险试点工作,对今后的养老金发展提出了更高的要求。

　　中国目前的养老金体系包括城镇职工养老保险和新型农村社会保险两大部分。城镇职工养老保险又包括企业及其他城镇职工基本养老保险和机关事业单位城镇职工养老保险。在养老金体系中,最大的一部分为企业职工基本养老保险。其包含3大支柱：由政府主导并负责管理的基本养老保险为第一支柱,政府倡导并扶持但由企业自主发展的企业或职业年金是第二支柱,团体或个人自愿购买的商业性养老保险是第三支柱。

　　至少从目前来看,中国城镇养老金体制面临着巨大的挑战：其一,人口老龄化加速之后,中国养老金收支目标群体的数量发生根本改变,现收现付制将面临的支付危机问题。其二,在决定了从过去单一的现收现付制度转向部分基金制,即统筹和个人账户相结合的模式后,将逐步出现很大的转轨成本。其三,与转轨成本相关的养老金的空账问题。从资金累积来看,社会统筹账户为现收现付制,而个人账户为资金累积制。在中国养老金体制转轨期,现收现付体制由原来28%的缴费率下降至20%,但其对老人的全部支付责任和中人的相当部分支出责任并没有发生变化,因此会出现很大缺口；另一方面,中国基金积累制账户的收缴标准为8%的工资水平,进入个人账户,而统筹账户的巨大缺口和个人账户的盈余,带来了养老金改革初期统筹账户对个人账户的挪用,形成了养老金个人账户的“空账”。据估计,截至2010年底,中国个人账户记账额1.9万亿元,其中做实账户仅2039亿元,等于1.7万亿元的缺口。这些空账是已经发生的“转轨成本”的一部分,是应由财政买单,但却没有被财政买单的结果。其四,中国现行的三支柱养老金制度发展不均衡,企业年金制度和个人储蓄养老制度发展严重滞后,其中企业年金发展至2007年,覆盖面仅为基本养老保险人数的4.61%。其五,中国养老金替代率的逐渐下降以及替代率在不同人群中的巨大差异化。虽然养老金的支付水平逐年提高,但却因为涨幅低于全社会工资的增长,养老金的替代率呈现持续下降的趋势。

　　养老金负担人口预测

　　企业职工退休人群的预测

　　据推算,在转轨改革实施之时,有相当一部分人虽然工作年限达到36年,但其缴费年限是介于15年至36年的。如果按照原有规定计算养老金支付,则难以保障其生活,对此国家出台了过渡性养老金的规定（见表1）。填补这一部分群体养老金支付的不足。

　　——企业退休老人,即2005年前退休人员

　　2005年前退休人员总数为4005万人,假定其中男女比例与工作群体的男女比例相同（0.55:0.45）,计算出此时男性为2203万人,女性为1802万人。2006年中国“老人”的数量由2005年退休后的“老人”数量决定。通过方程体系和人口模型数据,可以得到,“老人”的数量在2005年达到顶峰后,随着人口的死亡而逐渐下降。至2050年,“老人”中年龄最小的也达到了97岁。这一群体接近消失。

　　——企业退休“中人”,1997年前参加工作,并于2005年后退休人员

　　1997年前参加工作,但2005年后退休的人数全部进入“中人”人群。按照工作人群的性别比划分退休男女的比例,在2010年,中国退休男“中人”有1050万人,退休女“中人”有1377万人,此时退休男性“老人”有1788万人,退休女性“老人”有1597万人。至2011年,“中人”的数量由2010年延续下来的“中人”数量和新增“中人”数量决定。此后类推,通过公式计算,“中人”的数量达到顶峰的时间因男女退休年龄的差异而在性别组之间存在差异,女性“中人”于2029年达到顶峰,男性“中人”则于2037年达到顶峰。此后“中人”总数随着人口的死亡而逐渐下降。至2050年,男性“中人”总量为4327万人,女性“中人”为3504万人。

　　——企业退休新人,即1997年后参加工作的人群

　　平均以20岁参加工作计,1998年参加工作的“新人”男性将在2038年退休,而女性将在2030年退休。2030年时,退休的女性新人为当年退休的女性数量,此后依据方程进行计算,同样得出2030年至2050年中国退休新人的演化轨迹。女性“新人”于2030年出现,男性“新人”于2038年出现,此后这两类人群持续上升,至2050年,分别达到男性6387万人和女性8213万人。

　　机关事业单位退休人群预测

　　机关事业单位职工养老金体系相对企业职工养老金体系而言,有着高覆盖率和高替代率的特征。在公务员层面,按照《国家公务员暂行条例》规定,公务员不需要为养老缴纳任何费用,退休后,以在职最后一个月的工资为基数,基本工资和工龄工资全额发放,职务工资和级别工资按比例发放,工作满30年按87%发放；工作满20年不满30年的；按82%发放。在事业单位层面,退休人员的退休金,按职务工资和津贴之和的一定比例计发,其中退休时工作满35年的,退休金按90%计发,工作满30年不满35年的,按85%计发,工作满20年不满30年的,按80%计发。2010年,中国机关事业单位养老金覆盖的退休人口为493万人。假定现有的公务员和事业单、位的人口年龄结构与中国总体的人口年龄结构相同,则2011年后的在职和退休公务员和事业单位人员的数量可由2011年后全国的人口结构预测数据进行计算。

　　城镇养老金的缴费人口

　　与负担人口对应的是缴费人口。城镇养老金的缴费人口包含了两类,即企业职工缴费人口和机关事业单位缴费人口。

　　过去十年中国城镇养老金缴费人口的数量有大幅增长,增长的主要原因是中国的城镇化进程和养老金覆盖率的提高。在2011——2027年间,由于覆盖率提高的空间有限,而且城镇劳动力人口的增长开始减缓。通过计算,可分别得到未来中国城镇养老金的收入群体和支出群体的预测。在2022年之前,尽管中国城镇养老金覆盖的退休人口不断上升,但由于城镇化和职工参保率的上升,养老金缴费人口也呈现出快速增长的形势,城镇养老金的制度赡养率也基本保持稳定,养老金收支也处于一个相对宽松时期。这个宽松期也是进行养老金改革（如提高退休年龄、划拨国有企业股份到社保）的最佳时机。从2022——2035年,中国城镇养老金覆盖的退休人口加速上升,而且随着城镇化的减速和城镇全覆盖的基本实现,缴费人口上升的速度明显减缓并开始随着人口结构的老化而转为下降。这一时期被称为中国城镇养老金收支的“渐紧期”。在渐紧期内,中国城镇养老金收支压力逐渐显现,如届时改革的效果尚未显现则将出现体现为对财政的巨大压力。而2035年以后,中国城镇养老金的缴费人口开始明显下降,且退休人口持续快速增加,城镇养老金的收支情况将急剧恶化。在此期间内再开始改革恐怕已经来不及。严重地说,如果不在宽松期内未雨绸缪及时改革,养老金问题就可能在2035年后的成为政府债务危机的导火索之一。

　　提高退休年龄和划拨国有股份

　　由于人口老龄化和转轨成本的双重原因,中国养老金收支将在未来出现收支缺口并持续加大。长期来看,养老金的缺口如果不能通过改革养老金体系来弥补,则会造成很大的财政负担,导致财政赤字高企,最终出现政府债务不可持续的问题。在出现债务危机的国家,如果国家对债务违约,资本市场就会对其关闭,经济出现衰退,失业上升。也有些国家被迫用印货币的办法弥补赤字,会造成通货膨胀和货币贬值。

　　从理论上讲,要弥补中国的养老金缺口,有许多可以选择的改革方案。而提高退休年龄和划拨国有股份是最为重要也是最为可行的。

　　——提高企业职工退休年龄

　　目前中国退休年龄相对于其他国家较低,具备一定的提高空间。目前中国企业男性职工平均退休年龄约为60岁,女性职工的平均退休年龄约为52岁,相对于美国、日本等主要国家以及OECD国家的平均水平都明显较低。

　　从动态来看,中国退休年龄的提高也是合理和必要的。中国人口的预期寿命呈现了稳步上升的趋势。1980年至2010年期间,平均每五年年上升约1岁,并且根据联合国人口署的预测,这一趋势在未来几十年内仍将持续。预期寿命的增加,说明中国老年人健康状况的大幅改善,从客观上给予了提高退休年龄的可能性。

　　当然,老百姓不赞成提高退休年龄是世界的普遍情况。但是,几乎所有严重老龄化的国家最后都提高了退休年龄也是无法回避的事实。目前许多发达国家都已经进入政府债务危机或债务危机的边缘,其中一个原因就是与老龄化相关的社会保障支出,包括现收现付的养老支柱和医疗、长期护理等成本的大幅上升,表明在这些国家中即使退休年龄提高到了60多岁,养老金还是会入不敷出,这些国家的退休年龄还将继续提高,很多要上升到67岁。

　　要推动退休年龄的提高,必须有效地化解来自于社会民众的压力。英美德等国采取的对策是,以立法形式达成在长期内逐渐提高退休年龄的全民公识,避免一次性大幅提高退休年龄造成的短期社会压力。如英国已经通过《就业平等协议》,退休年龄将从现在的男65岁、女60岁,逐步提高至2044年的68岁（男女一样）。美国《社会保障法案》也规定,至2017年,美国退休年龄将由65岁逐步提高到67岁。以法律形式通过提高退休年龄的长期改革法案是多数国家成功实施退休年龄提高的经验。参照其他国家的改革经验,对于中国而言,退休年龄的提高,应该未雨绸缪,逐步提高社会民众的接受度。特别需要提到的是中国男女现存的退休年龄差距较世界其他国家明显偏高,在改革过程中应该尽量减小这一差距。如果选定从2015年起,女性平均退休年龄每4年提高一岁,从2023年起,男性退休年龄每8年提高一岁,至2050年达到男性64岁退休,女性61岁退休的水平。至2050年,退休年龄相对提高,根据测算,可带来的变化是,中国缴费群体相对增加近5000万人,也使中国退休群体的数量大幅下降,从而极大的改变了中国养老金收支平衡的力量。

　　通过收支模型,还可计算得出退休年龄的提高对中国城镇企业养老金统筹账户收支的影响。改革后,养老金的缴费收入提高,养老金支出下降,中长期养老金缺口因此明显下降,由此而来导致的对财政支出的压力也大幅下降,显示出改革的成效。

　　但仅仅单独施行退休年龄的改革是不能完全解决人口老龄化给中国养老金体系所带来的压力。退休年龄提高后,至2050年,中国城镇企业养老金收支缺口所需要的财政补贴仍然占中国GDP的2.5%,因此退休年龄的提高还必须辅之以其他改革。

　　——国有股份划拨进入社保基金账户

　　按2012年8月末的市场价格估计,中央和地方的国有资产管理系统持有市值约12.2万亿元的上市国有企业的股份。而截至2009年底,已有1561.26亿元国有股权转让收入划归社保基金。但就规模来看,划拨资产尚且不到国有股份总市值的2%。假定今后划拨的力度将会加大,国有股份的划拨,将明显改善中国城镇企业养老金统筹账户的收支状况。如果逐步将80%的政府持有的国有股份划拨到社保系统,至2050年,所要求的对养老金的财政补贴占GDP的比重从改革前的5.8%将下降至4.6%,38年的累计缺口将从69%的GDP下降至50%的GDP。

　　如果以上两项改革同时实行,将极大地改善中国城镇企业养老金统筹账户的收支状况。

　　到2050年,城镇企业养老金统筹账户总体收支缺口将由改革前占GDP的6.6%下降至改革后的1.5%,累计缺口则由占GDP的69%下降至占GDP的1%,显示改革的显著成效。而在改革后,中国城镇企业养老金统筹账户的收入来源多样化,包括缴费收入、所持有的国有企业股份的股息收入、养老金累计结余的投资收益和财政补贴四个部分。其中缴费收入在退休年龄改革后有较大幅度的增长,如果考虑到提高退休年龄对于养老金支付压力的减小,其改革效果更为显著。

　　国有股份划拨的改革在今后几十年内将起到重要的作用,至2050年,划拨的股份分红约占中国养老金收入来源的10%。

　　（作者单位：德意志银行。本文摘自马骏等著《中国国家资产负债表研究》的第八章）