郑振源贺雪峰等详解三中全会决定，称农地确权中存在所有权主体缺位“大问题”

　　明晰农民的产权，合理分配土地增值收益，土地改革立法先行……随着中共十八届三中全会决定(《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，下称《决定》)的发布，农村土地制度改革的方向和内容越发清晰。

　　大方向已定，那么，接下来该如何走好每一步？为此，早报记者近日采访了多位权威专家，详解农村土地改革中可能的利益格局调整，以及新型土地制度的构建之道。

　　农村经营性用地入市 　解决历史问题，影响不大

　　农村集体土地入市一直是土地改革中呼声较高的内容，《决定》对此有了较为明确的表述。

　　《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　对此，中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源(编注：原国家土地管理局规划司副司长)认为，从《决定》表述看，仅是允许农村乡镇企业用地这部分存量用地入市，增量用地是否可以同等入市，《决定》留了一个很大的疑问。

　　据华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰介绍，农村的建设用地大概有三种，一种是工商业用地，也就是经营性用地，目前主要是乡镇企业用地。一种是公益性、公共性用地，如村办公室，道路用地等。还有就是农民的宅基地。三种建设用地中，数量最多的是宅基地，数量最少的是农村经营性建设用地。

　　“农民集体土地所有权包括占有、使用、收益和处分四种权能，按照所有权权能，农民集体有权利自己决定改变土地的用途。但实际上，目前集体土地所有者并不可以随意变更土地用途。”郑振源认为，增量土地能否入市不解决，将来农村土地交易仍会面临一些实际问题。

　　不过，贺雪峰认为，《决定》允许农村经营性建设用地入市主要就是为解决历史遗留问题。

　　他举例说，深圳在建立特区时，为吸引外资，鼓励农民在自己耕地上建厂房和房屋出租，为大量资金到来提供承接的地方。大量耕地非农使用，成了经营性建设用地。

　　“土地管理法出台前，及土地管理法出台后执行不严格 ，一些地区出现大量农村土地直接转化为建设用地的现象，但其性质又没变，并不是国有土地。”贺雪峰认为，《决定》允许入市的正是这部分农地，其数量大概有1000多亩，最多不超过3000亩。

　　“一些地方已在进行农村经营性建设用地入市的试点，总体来说，这块农村土地数量不太大，它的开放对市场影响可能不大。”贺雪峰说。

　　宅基地抵押转让 须慎重，防农民失所

　　《决定》中涉及土地改革突破最大的则是允许农民住房财产权抵押、担保、转让。

　　对此，贺雪峰指出，这里需要注意到中央“慎重稳妥推进”的表态，因为在中国目前的这个阶段，把大量农民转移到城市会产生怎样的后果，领导层心里没有底。

　　中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山也表示，宅基地问题涉及未来发展，也涉及过去遗留问题，如小产权房，这块需要相应的政策出台，不能一下放开。

　　“我们国家形成了一个农民既可以进城，又可以返乡，多次在城乡之间往返的机制，给了农民选择权。”贺雪峰称，宅基地转让如果一下放开，等于改变了目前农民进城的方式。这种方式下，如果农民进城失败，就回不到农村。

　　确权登记 “集体所有”需全面改革

　　不论是建设城乡统一的建设用地市场，允许宅基地试点抵押、担保、换让，还是赋予农民更多财产权利，首先需要确认清楚农民所拥有的权利。2013年中央一号文件要求全面开展农村土地确权登记颁证工作。

　　不过目前，农村土地确权登记颁证还存在一些问题，如卫片拍摄面积和承包合同上的面积不同，宅基地面积普遍超出标准面积，承包地块、合同、证书没有落实到户等。

　　郑振源指出，所有权主体缺位是发证中的一个大问题，由于人民公社等历史遗留问题，导致一些土地权属无法认定，登记簿上权属一栏只能填写“农民集体”。

　　“这为以后集体土地入市留下了问题，因为只有所有权主体才有权决定土地能否出售。” 郑振源说。

　　张晓山亦指出，“集体所有”在产权上有许多不清晰的地方，“集体所有”落实到哪一个层级的集体不清楚，“集体所有”由谁来代表集体行使所有权的各项权能也不清楚。

　　张晓山建议，应通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，使集体经济组织成员能摸清和掌握自己所在集体的全部家底，使农民的土地承包经营权、宅基地的用益物权及集体资产的收益权更加落实。

　　土改背后 　应尽快修改法律法规

　　土地改革要想走好每一步，还需法律和制度的保驾护航。

　　国土资源部法律中心主任孙英辉此前对新华社记者就表示，无论“农地入市”、“小产权房”破题还是征地制度改革，都已不是“要不要”的问题，而是如何通过推进城乡要素平等交换，付诸城乡平等、公平正义的法治建设来实现。

　　孙英辉透露，在坚持严格的用途管制、最严格的耕地保护制度前提下，不动产登记条例、集体土地征收补偿安置条例、土地利用规划条例、确定土地所有权和使用权的若干规定等都将加快出台、完善。

　　此外，转变政府职能尤为关键。

　　张晓山建议，政府应发挥好职能，通过税收形式调节收入分配，使一部分土地增值收益用于广大农村基础设施建设和社会事业发展，让那些为全国提供粮食安全、但土地没有开发价值的广大农区也能得到发展。