原题：如何一体化：三大城市群的路径选择

　　本刊记者/闵杰

　　北京的服装店主高嵩、浙江嘉善的私营企业女老板豆芽和广州的媒体记者郭华分别生活在中国三大城市群，京津冀、长三角和珠三角。

　　高嵩在与北京一河之隔的河北燕郊买了一套房，再把户口从农村老家迁移到燕郊。但他并不生活在这里。他说，“房子、户口都止步在潮白河这一岸的燕郊，而工作、生活、梦想甚至爱情，都在河对岸的北京游荡。”

　　豆芽则是个“钟摆族”——平时住在嘉善的公司，周末住上海。豆芽说，嘉善很早前就有一个独特的“13579”现象：10%的嘉善人在上海工作、生活；30%以上工业品是为上海企业配套或通过上海进入其他地区；50%的农产品销往上海；70%的游客来自上海；90%的外资和县外内资受上海影响进入嘉善，“这么一算，和我一样的‘钟摆族’其实特别多。”

　　郭华在广州上班，妻子在佛山上班，两人在广佛交界的地铁站旁买了房子。对郭华来说，这个小家就是“广佛同城”的一个缩影。身为记者的郭华发现，现在已经有越来越多在广州上班的白领选择在佛山南海居住。从南海到广州，必经金沙洲，金沙洲横跨广佛，但行政上归属于广州。长期以来，广州对金沙洲的基础设施建设并不热心，“总有种口惠而实不至的感觉”。

　　在高嵩看来，京津冀的发展就是赶不上长三角和珠三角，“就拿地铁来说，北京所有的地铁线，都是到了与河北的边界，就戛然而止了。”

　　很多研究者也持类似观念，认为长三角和珠三角地区协同发展所取得的瞩目成就一直令京津冀地区略显尴尬。

　　不过，在长期专注城市群问题研究的上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家刘士林教授看来，在这三个大城市群中，目前尚没有一个可以在各方面都领先于其他两个，各城市群在综合指标上各有优势和不足，“目前都比较重视产业、交通和行政，或是急功近利，需要什么模式就出台什么政策，难以在三者中形成合力，效率很低、政策衔接性差。”

　　行政还是市场？

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾撰文指出，京津冀和珠三角、长三角最大的区别是：政治的考量要大于经济的判断，区域之间的差距十分明显。

　　这种观点在目前占据主流。盘古智库创始人、新型城镇化专家易鹏告诉《中国新闻周刊》，京津冀一体化多年推不动的最大问题是市场力量不充分，“很多人说现在京津冀一体化办公室级别不够高，我觉得这还是行政主导的思维，级别越高可能问题越大。”

　　很多人把地铁视为京津冀行政壁垒的一个典型现象。多年来，关于北京地铁延伸至河北的消息起起伏伏，“我们对这种消息都已经麻木了”，高嵩告诉《中国新闻周刊》，燕郊盼望地铁通北京至少已经十年了，但总感觉是河北“剃头挑子一头热”。

　　北京方面则始终未置可否。有媒体报道，今年5月22日北京十四届人大常委会上，北京官方首次确认地铁将至河北，但具体城市未披露。但随后北京市规划委出面澄清，“未发布过任何跨省地铁线路规划的信息”。

　　在易鹏看来，这件事如果由政府来谈，困难重重，“应该由各地成立政府控股的投融资有限公司，通过市场谈判的方式来解决。”

　　河北省社科院经济所所长薛维君曾表示，京津冀关系与珠三角、长三角不同，表面看是京津冀三方的关系，实际上是“三地四方”的关系。“第四方是指能量无限大的中央政府，北京是一身二任，既是一个独立的直辖市，又是中央所在地，客观上造成了北京是这一区域的超级存在或超级主体。”

　　不过，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成更倾向从市场因素看待京津冀的症结，“真正的合作都是市场、企业的合作，是要素的流动，政府只能影响合作，不能完全主导，京津冀未来也是如此。”

　　但他坦言，京津冀范围内，行政壁垒比较严重，这方面是最不令人满意的。

　　“行政切割最明显之处，就是基础设施没有互联互通，影响了要素的流动。北京基础设施很发达，路网密度和质量都很好，但是一到河北，路少，不畅通，尤其是很多断头路”，肖金成告诉《中国新闻周刊》，京津冀与长三角、珠三角最大的区别，在于北京与河北之间，存在经济上的巨大落差，“北京与河北存在一个悬崖，不是缓坡。”

　　在他看来，这种落差严重影响了企业的对接，更影响了要素的流动。相比之下，长三角和珠三角的市场因素更为充分和活跃，是不争的事实。

　　珠三角是中国改革开放以后最早与外界接触的地区。作为全国最早受益于外向经济模式发展的地区，1990年珠三角经济的外贸依存度曾经一度达到了128.55%，而当时的长三角和京津冀其外贸依存度仅为22.11%和18.56%。相比之下，直到今天，京津冀地区对外贸易对地区经济增长的贡献度仍然比较低。

　　一体化是政府还是市场在推动？上海交通大学城市科学研究院院长刘士林不太赞同用一种“政府—市场”二分法。他认为，在中国城市群规划和建设中，政府和市场常常呈现出“你中有我，我中有你”的局面，“有些阶段和层面是政府主导，而有些阶段和层面则是市场主导，有些问题表面上是政府主导而实际上是市场主导，有些问题则相反，甚至还有先是政府主导后来被市场替代，也有先是市场发动但陷入困境后又不得不让政府来接管”。 

　　辐射还是虹吸？

　　对比三地，不少学者发现一个有趣的现象：即京津冀一带存在着行政区划所带来的“贫困带”，但是在长三角，江浙两省和上海接壤的区县，江浙区域的经济发展水平要远高于上海郊县，而苏州市所吸收的FDI(外商直接投资)甚至要超过上海。

　　学者们普遍认为，京津对河北不仅仅没有辐射，反而却因为其优越的资源配置，把周边的要素吸引到京津来，人才、置业甚至包括农民工到这里来打工，造成的最大困境则是“环首都贫困带”。

　　2005年8月17日，亚洲开发银行的一份调查报告首次提出：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272.6万贫困人口。2012年3月，由首都经济贸易大学主持的首部京津冀蓝皮书——《京津冀区域一体化发展报告(2012)》指出，“环首都贫困带”不仅未能缩小与北京周边郊县的贫富差距，反而愈加落后。

　　肖金成也是最早关注到“环首都贫困带”的学者之一。“北京在不少方面是占了他们便宜的。以水资源为例，官厅水库和密云水库的水分别来自河北的张家口和承德，为了给水库提供干净的水源，张家口和承德的工业已经被叫停，北京方面理应对其进行补偿”，肖金成告诉《中国新闻周刊》，而事实上，在北京自来水的收费项目中，是包含水资源费的。1999年12月22日，北京市发改委将居民用水水资源费调整为1.26元/立方米，在早年每立方米按0.6元收取的时候，北京每年收取的该费用已经达到十几个亿，这笔费用理应分给张家口和承德，但这笔钱却进入了北京市的地方财政了。

　　从历史上看，珠三角的发展一定和香港有关，长三角的发展一定和上海有关，但是京津冀周边的发展至少在完成工业化进程中，与北京的关系不大。

　　肖金成说，但按常理来看，北京和天津两大城市，应会对周边有带动和辐射作用，但北京和河北等地的行政切割非常严重，“不仅不辐射，甚至存在虹吸效应”。

　　相比之下，上海作为长三角中心城市对于周边带来的溢出效应要明显得多。

　　浙江嘉善的私营企业主豆芽告诉《中国新闻周刊》，她在很小就知道“星期日工程师”的故事。

　　在改革开放初期，在江浙一带活跃着一群“星期日工程师”。他们是上海国营单位的技术人员，周末下午到江浙一带的乡镇企业打工，周一回到上海原单位上班。当时的大背景是，新兴的乡镇企业则人才短缺，苏、锡、常地区因而占尽了上海“星期日工程师”的便宜，成为上海智力及技术技能资源的强辐射区。

　　“环首都贫困带是京津冀城市群在初级阶段必然出现的问题”，刘士林分析，这其中涉及到城市群首位城市和区域内其他城市的复杂关系，“在一种健康的形态中，首位城市有两大基本职能：一是支配，二是服务。这是形成分工合理、功能互补的城市层级关系的关键，也是城市群能够实现功能互补和共存共荣的根源。”

　　“但在初级阶段，首位城市往往只想‘支配’而拒绝‘服务’，这是环首都贫困带，也包括中国城市群一体化进程困难重重的主要原因”，刘士林对《中国新闻周刊》坦言。

　　竞争还是协同？

　　虽然三地情况有别，但存在的一个通病是“产业同构、同质竞争”。

　　刘士林告诉《中国新闻周刊》，以长三角为例，根据首届长三角一体化论坛上提供的信息，苏、浙、沪三地产值在前10位的行业基本相同，有11个城市同时选择汽车作为未来发展的重点产业，长三角“十五”高新科技产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35%，纳米材料为48%，计算机网络为59%，软件产业为74%。

　　但近年来，这些情况并没有从根本上好转，在产业方面普遍存在的“规划粗放与内容因袭”问题，正迅速扩散到各城市群规划中。

　　京津冀范围内，情况同样如此。虽然北京的定位规划中不包括经济中心，但京津两地多年来存在围绕机场、港口，围绕汽车、重化工，围绕北方产权交易平台，围绕生态环境和水资源之争。北京与河北也没有形成互补格局。肖金成认为，按道理讲，北京不应该做终端加工制造，一些汽车零部件如现代汽车、奔驰汽车，都不应该在北京做。

　　相比长珠，京津冀区域内部的沟通协调机制也受诟病最多。广东省社科院区域与竞争力研究中心主任丁力认为，京津冀三方“根本不在一个对等的对话平台上”。

　　而长三角则是最早建立制度化区域协调机制的地区。长三角协调会最初在1996年成立，经过多轮“扩容”，目前长三角城市群合作平台上的成员城市已从15个增加到30个。

　　但刘士林认为，珠三角内部沟通机制更好一些。主要有两个原因，一是岭南文化的联系与协调机制，二是珠三角城市群隶属于同一行政区，各种合作比较容易实现。

　　但在长期研究珠三角一体化的丁力看来，珠三角的情况其实更为复杂，“大珠三角不仅有省会城市、经济特区，还包括实施‘一国两制’的香港、澳门，大珠三角一体化的推进，并不如外人想象的容易。”

　　以提议多年的“广佛同城”为例，早在2003年，“广佛同城”概念首次被提出，广州提出“西联”，佛山策应“东接”，其后双方在基础设施、产业协作等方面广泛对接。广佛同城成为决策层推动珠三角一体化试验的一支“试管”。

　　“广佛同城这么多年，还是区号不统一，话费不同城，公交同城也没审批下来”，郭华是典型的房在佛山、人在广州的“广佛人”，对广佛同城一直颇有微词。

　　“口号喊了多年，但一涉及到利益问题，还是各有私心”，丁力坦言，核心症结是目前地方政府都有“利益型政府”的倾向，“矛盾怎么来解决，传统来说就是上一级政府去协调，但是这条道路我认为已经走到了极致。”

　　在他看来，现在的珠三角，尚处在第一阶段，商品市场已经一体化了，但是要素市场还没有实现一体化。而要实现市场一体化，政府必须去利益化，从利益型政府转为服务型政府，“广佛同城目前依然是有名无实”。

　　不过，肖金成要更为乐观一些，“客观讲，不可能出现一个理想状态，大家都主动承担责任，主动做贡献，这根本做不到。一个区域内，能做到不出现恶性竞争，就已经不错了。”

　　“长三角也是如此，一个问题，可能需要协商很多次。问题和障碍肯定会有，不影响区域发展就行了”，在他看来，一个区域内，能把跨区域的基础设施修通，没有明确的行政壁垒，就已经能发挥作用了，“只要内部不打的一塌糊涂就行，不能太理想化”。 

　　【延伸阅读】大纽约都市圈是市场和竞争的产物

　　目前世界公认的大型城市群有五个，分别是纽约、伦敦、东京、巴黎及北美五大湖都市圈。

　　以纽约都市圈为例，它北起缅因，南至弗吉尼亚，跨越10个州。其中纽约、波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿5大核心城市各具特色，错位发展，相互补充，周围40多个中小城市紧紧环绕的格局，根本原因是竞争和市场的结果。

　　纽约金融中心的位子并非凭空而来。费城股票交易所，创造了历史上的许多“第一”。但由于19世纪费城及其周围地区的发展不如纽约快， 使得纽约金融中心的地位得以确立。

　　大都市圈在形成发展中往往都存在着行政组织障碍问题。地方政府组织机构过小，无力解决关系到整个都市圈的社会公共问题，如交通、供水、排水、环境保护等。因此，大纽约都市圈用了近一个世纪时间探索都市圈管理方法，对大都市圈行政管理机构进行研究和改革，建立起高效的城市管理和公共服务体制。

　　20世纪初，以纽约、费城为发展轴线，拉开了大纽约都市圈的发展序幕。纽约的发展注重城市发展规划，前后做过三四次大型规划，规划特别注重纽约与周边城市的关系协调。

　　例如，城市规划尊重经济社会发展客观规律并持之以恒。纽约城市规划起始于1929年，由非官方和非营利性组织“纽约区域规划协会(RPA)”编制。

　　纽约都市圈的形成与发展最主要的动力是基于其地缘优势的外向型经济基础。在此基础上，市场机制有效地调节了区域内资源的配置，加强了城市功能的互补性，加快了生产要素的自由移动。