多头行政依据繁杂机构重叠

　　不动产统一登记困难重重

　　本报记者万静

　　在今年两会，时任国务委员兼国务院秘书长马凯在介绍“国务院机构改革和职能转变方案”(下称《方案》)的说明时提出：《方案》要建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。实行不动产统一登记制度因在反腐方面被寄予众望而迅速引起全社会关注。对此，业内专家指出，虽然实行不动产统一登记制度是势在必行，但也不能盲目乐观，因为它在具体的推行过程中还面临着多头行政、依据繁杂以及登记机构重叠交叉等多重困境需要解决。

　　依据法律繁杂名目众多

　　物权法起草小组专家组成员、中国社科院法学所研究员孙宪忠认为，推行不动产统一登记制度首要面临的困难就是，不动产登记的依据五花八门，依据文件繁杂。在关于不动产统一登记方面，除物权法外，房屋登记有城市房地产管理法，土地登记有土地法，林地登记有森林法，草原登记有草原法，农村承包土地登记有农村土地承包法，水面、滩涂的养殖使用权登记有渔业法，海域滩涂登记有海域使用管理法，并且每部法律下面还有部门规章，比如《房屋登记办法》、《土地登记办法》、《林木和林地权属登记管理办法》等，不一而足。

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授指出，2007年10月1日物权法开始实施至今已有五年多。其中该法第十条明确规定，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。然而现实的情况是，无论是法律、行政法规还是地方性法律，都尚未对物权法作出落实性规定，让不动产统一登记规定成为一纸空文。立法的空白让很多关于不动产登记的依据多以部门规章形式出现。

　　曾代理过江西宜黄强拆案件的北京才亮律师事务所律师王令介绍，2007年12月30日国土资源部出台了《土地登记办法》，2008年1月22日建设部出台了《房屋登记办法》。根据物权法，对不动产统一登记事项，法律、行政法规甚至地方性法规均可以作出规定，但从未授权部门规章可以作出规定。而在现实的不动产登记中也出现了很多问题：以房地产行业的不动产为例，出现一房多卖、重复抵押、保障房不公平分配、住房的家底不清等现象。特别是2011年，国家宏观调控政策几乎走到了每月一则的密度，上至国务院、发改委、住建部、财政部、最高法、银监会，下至各地政府，轮番会诊，一起下药。这些都反映出房屋(土地)登记机构没有发挥好政府对房地产市场宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能。同时，各地法院受理的不动产登记纠纷案件逐年增加。

　　登记机构庞大交错多头行政

　　王令律师认为，因为没有立法，不动产登记机构不能统一。根据现状，土地、房屋、矿产、林业等行政管理部门，都分别对不同的不动产物权拥有登记管理权，即我国不动产登记机构存在“多头行政”的情形。“多头行政”使得登记成为一个社会成本很高的复杂过程，为“物”的流转设置了不必要的障碍，是导致不动产交易秩序混乱的重要原因。

　　北京市律师协会物业管理委员会副主任、北京盛廷律师事务所的毕文强律师介绍，在我国，不动产因管理机构不同而由不同机构登记，如房屋由住房和城乡建设部门登记，建设用地、集体土地和矿产资源等由国土资源部门登记，林地由林业部门登记，草地由农业部门登记，承包经营的耕地也是由农业部门登记，水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门登记，海域使用权由国家海洋部门登记。不同登记机构都制定了单独的登记规则，各自形成了一套登记机构、登记人员和登记办法。这种分散的不动产登记管理制度存在着诸多问题，已经影响到经济社会发展和有效行政管理，这种状况亟待通过制定统一的不动产登记法予以改变。

　　北京市盛廷律师事务所的张兴奎律师指出，当前全国绝大部分城市与辖区的房屋(土地)登记机构管理体制尚未一体化。同一城市多级发证的乱象将带来各自为政、重复建设等一系列问题，造成信息数据标准不统一，房屋(土地)交易登记申请材料不统一，工作流程不统一，承诺时限不统一等问题，不仅浪费了有限的行政资源，而且给广大群众办事带来很大麻烦。

　　他举例说，对农民而言，对其不动产权利比如宅基地要分别到4个不同部门办理4个不同证件：住房要到建设部门办理《房屋所有权证》，宅基地要到国土资源部门办理《集体土地使用证》，承包的土地要到农业部门办理《耕地承包证》，栽种的树木要到林业部门办理《集体林权证》。对城市居民而言，不动产登记最少也要办两个证：要到建设部门办理《房屋所有权证》，到国土资源部门办理《国有土地使用证》。在房地产抵押时，不仅要到建设部门办理房屋抵押登记，而且要到国土资源部门办理土地抵押登记。这不仅增加了群众办证的不便，而且增加了其时间和资金成本。不动产分散登记，不仅权利人办理登记不方便，而且交易相对人查询登记资料不容易，了解交易标的权利状况很困难。

　　不动产登记应该有“五统一”

　　孙宪忠研究员认为，要推进不动产统一登记制度，首先要建立一个统一的登记机关，但设在什么部门需要好好研究。孙宪忠提出，不动产登记应有五个统一，包括统一立法根据、统一登记机构、统一登记程序、统一登记权属证书、统一登记效力。

　　孙宪忠认为，登记机构最好设立在法院，或者是在法院管辖下设立一个登记机构，具有司法效力。如果做不到，恐怕就要以土地登记为基础，确立登记机构。土地登记主要包括三方面：土地位置、权利人、土地性质。

　　王令律师认为，应分阶段积极稳妥推进登记机构整合，房屋、土地先行合署办公登记，逐步过渡到不动产统一登记。在房屋、土地、森林、海域等管理部门体制不变的情况下，将不动产登记从宏观管理职能分离出来，由地方政府组建不动产统一登记机构，实现一个窗口登记，一套资料传递，一个记载登簿，一本房地权证。

　　张兴奎律师认为，应加快地理信息系统建设，实现以图管理不动产统一登记。地理信息系统是不动产登记的基础性工作，房屋、土地、林地、草地、滩涂等不动产权属界址，都可以在GIS地图上找到唯一确定的坐标。拓宽GIS技术的应用，房屋登记机构大有作为。应按照现行法律政策，积极开展农村房屋登记，建筑物、构筑物登记，通过地上定着物的登记，进行修测补测，广泛采集土地、林地、草地等信息，建立全面的综合数据平台，为统一登记机构的设立创造条件。