行政审批改革攻坚

　　行政审批改革的进一步推进，还需要行政体制改革的配合

　　“哪个部门行政审批多，哪个领域就相对落后。”中国社科院法学研究所宪法与行政法研究室主任周汉华说。

　　就这个意义而言，行政审批是经济社会活力的一个风向标。

　　8月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。

　　自2001年行政审批改革全面启动以来，这是国务院第六次取消和调整行政审批项目。根据官方公布的数据，中央层面十年来共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。

　　单从比例看，改革十年数据亮丽，成绩斐然。但另一方面，无论经济还是社会领域，活力不足亦是公众的普遍感受，尤其是在民营经济准入方面，“玻璃门”现象明显，这与行政审批仍然过多不无关系。

　　“剩下的30%审批事项才是硬骨头，且都在核心领域。”曾担任国家行政审批制度改革专家咨询组成员的周汉华说：“接下来的改革才是真正的攻坚克难。”

　　十年清理

　　行政审批，亦称为行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

　　建国后，行政审批成为推行计划经济的重要手段。在2001年启动行政审批改革之前，中国有近百部法律、400多部行政法规涉及行政许可。此外，还有大量的地方性法规和部门规章也对行政许可作了设定。据不完全统计，全国性行政许可事项最多时达4100余项，各省级行政许可一般也在2000项以上。

　　由于多年来行政审批项目只增不减，许多此前计划经济时代延续下来的审批事项，早已体现出诸多与市场经济的不相容之处。

　　2001年中国加入WTO后，矛盾愈发突出——中国当时的行政审批事项与WTO规则存在诸多冲突。市场经济的发展与WTO内外两方面的要求，使得行政审批改革势在必行。

　　当年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组。一个月后，国务院对全国范围内的行政审批改革进行统一部署，改革正式启动。

　　为推进这项改革，国家专门成立了行政审批制度改革专家咨询组，周汉华即为咨询组委员。据他介绍，当时咨询组一共28人，其主要职责是对各部委上报的审批事项材料进行审核。“在2003年前后，改革力度非同一般。”

　　至2004年5月，国务院分三次宣布取消1806项行政审批项目，改变管理方式、交由行业自律管理121项，下放管理层级46项。

　　但是，随着时间的推移，改革脚步开始放缓。2005年后，专家组就不再参与对审批事项审查。同时，改革的组织架构也呈弱化趋势。从2003年开始，行政审批改革工作领导小组组长由此前的国务院副总理变成了国务委员。到2008年时，改革领导小组也被部际联席会议取代。“部际联席会议的主要部门其实是改革的对象，比如发改委，这就相当于改革的对象自己改自己了。”周汉华说。

　　据周汉华回忆，统计行政审批事项总数时，是由各部门自己先报，一开始报了2000多项，但改革领导小组觉得数据太保守，后来再报，成了6000多项，最终确定了4000多项。

　　审批项目的数据之所以存在如此大的弹性，主要是设立审批项目的部门对各项目进行分拆和合并。比如，有的部门在提交清理事项时，将一项审批事项拆分为若干项，而在申请保留某些项目时，又把好几项合并为一项。还有的部门拿一些不该申报的事项来凑数。

　　此外，一些被取消的审批事项仍以其他方式变相存在，也使得这项改革的效果被抵消。

　　“一些部门和地区利用‘红头文件’、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。”中国政法大学终身教授、全国人大法工委行政立法研究组副组长应松年表示。

　　比如，交通运输部2011年发布的《关于加强进口游艇管理的公告》中规定，“申请从境外进口游艇的，应当到我部办理备案手续”，并要求有关机构“严格执行本公告的规定，对不符合本公告要求的进口游艇不予办理进口船舶登记和检验手续”。然而，该《公告》提出的相关要求，并无法律依据，其实就属于变相设置审批事项。

　　剩下些什么

　　行政审批改革十年来，中国政法大学副校长马怀德的总体判断是，虽然砍掉了接近70%的审批事项，但是行政权力依然过大，特别是通过行政审批权力设租、寻租的现象仍然严重。

　　比如，2008年，河南漯河市裴城镇政府要求农户在办理“砍伐证”、“准运证”后才能收割玉米，且每亩玉米缴费500元，否则将“给予严重处罚直至追究刑事责任”。各地类似这种荒诞的规定不在少数。

　　根据《行政许可法》，规章以下的红头文件一律不能设定行政审批事项。应松年说，裴城镇的这种做法已经属于违法。

　　据应松年介绍，目前保留下来的行政审批分两类，一类为国务院2004年根据《行政许可法》保留下来的500项行政审批项目。另一类则是非行政许可审批项目，主要针对行政机关的内部审批，一般而言，是行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，其不受《行政许可法》的约束。

　　但在事实上，这两类审批项目划分得并不清晰。

　　行政许可具有两个核心特征：一是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意；二是如果事先未经行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚。

　　以暂住证的核发为例，其完全符合上述两个特征，实质上应属于《行政许可法》的约束范围，却被纳入到了非行政许可审批事项当中。对照上述标准，应松年认为，目前保留的非行政许可审批项目当中有近30个项目属于行政许可项目，应当受到《行政许可法》约束。

　　此外，除了国务院批准保留的500项行政审批事项，各部门还根据相关的法律法规设立了名目众多的行政审批项目。以教育部为例，国务院批准其保留的审批事项只有六项，其中包括“自费出国留学中介服务机构资格认定”、“高等学校教授、副教授评审权审批”、“中小学国家课程教材编写核准”等。而教育部则根据法律法规另设定了七项继续实施，其中包括“中小学国家课程教材审定”、“高等学校的设立、分立、合并、变更和终止审批”、“实施高等学历教育的民办学校的设立、分立、合并、变更和终止审批”等。

　　周汉华在2011年曾针对学者、工商界、政府官员和普通公众发放调查问卷，各阶层人士的普遍看法是30年中国改革的成绩巨大，但近十年来在一些核心领域，改革是停止甚至倒退的。这些领域不但没有放开，而且还加强了政府的调控。“比如石油行业，民营企业在下游加油站环节进不去，上游就更不用说。电力体制改革从2002年的五号文件之后进展很小。电信领域也有类似的问题。”周汉华认为，相关行政审批的存在，固化了行政权力对市场的干预。

　　而在社会领域，行政审批改革更为滞后。比如在卫生领域，药价严格审批；在教育领域，连增设专业、更改校名都要审批。此前，南方科技大学历经五年筹建后，于2012年4月方获批成立，其间历经波折，重要原因就是卡在了1986年的《普通高等学校设置暂行条例》。这一《暂行条例》对大学的人数、审批时间等方面均有严格规定。

　　广东试验

　　8月22日的国务院常务会议在公布了新的行政审批项目清理结果的同时，批准广东“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试，并允许其对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

　　“这样的授权还是第一次，以前只有设立特区法规的授权，但从来没有授权下一级政府可以停止或者废止国务院的行政审批。”周汉华说。

　　事实上，从今年初开始，广东已着力推动行政审批制度改革。2月14日，广东省省长朱小丹指出，广东行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”。

　　在今年全国“两会”期间，广东省委书记汪洋则表示，正在进行的政府放权改革遇到了很大阻力，最大困难是会触及现有的法律法规，“法律法规规定了部门有什么权力。各部门会说，我们也愿意放，但规定认为这个权力是我的。”

　　此后，汪洋与朱小丹联名致信国务院领导，请求允许广东在深化行政审批制度改革中先行先试，并获得了国务院总理温家宝的批示支持。

　　佛山市顺德区作为试点先进行了一些尝试。4月27日，顺德区政府印发了《商事登记制度改革实施方案》。根据方案，顺德梳理出1679项行政审批事项，并就其中548项向省政府提出取消或优化建议。顺德区行政审批改革办公室副主任闵乐萍告诉《财经》记者，这些事项当中有相当一部分是“国家部委办一级的”。

　　国家行政学院公共管理教研部教授宋世明参与了顺德行政审批改革的设计。宋世明调查后发现，改革开放以后，广东省经济高速发展，但行政审批制度改革却相对滞后，这让他十分意外：“此前我一直以为行政审批和当地经济发展是同步的，但是广东的情况并非如此。”

　　宋世明认为，广东此前拥有政策、交通、地缘等多方面的优势，当这些优势仍然在发挥作用的时候，行政审批改革并不急迫。而当这些优势发挥到极致之后，边际效应递减，行政审批改革的重要性便凸显出来。

　　在全球经济低迷之下，外向型经济特征明显的广东亦经历寒冬。2012年初以来，广东出口几近“零增长”、投资增幅回落、内需消费增幅下落，广东经济增速面临全面下滑。形势迫使广东继续改革，通过行政审批改革，吸引外来资本，激活经济。

　　另一方面，广东近年来发生佛山本田工人停工、增城事件、潮州事件、乌坎事件等一系列事件，社会矛盾凸显，亦迫使广东省通过社会管理体制改革，形成“小政府、大社会”格局，促成政府与社会的协同共治。

　　“广东在行政审批上先行先试，不仅仅是经济领域，也包括社会领域。接下来就看广东能做到哪一步了。”周汉华说。

　　精细化改革

　　对于进一步推进行政审批改革，难点将存在于多个层面。

　　宋世明认为，首先是掌握行政审批权的公务人员不愿放权。时至今日，“审批”仍旧是很多政府机构的“命根子”。另一个难点在于需要对部门内部权力的运行和格局进行改变。

　　在宏观层面上，还存在依法行政和科学行政的矛盾。“审批执行的具体部门和工作人员往往为了摆脱责任，只严格按照审批制度办事，对可能带来的麻烦视而不见。而科学行政则是根据科学的基本原理、原则进行有效配置。”宋世明说。

　　宋世明认为，要解决这个矛盾，必须依据科学的原则来进一步清理行政审批事项。实际上，《行政许可法》已经列明，四种情况下，可以不设行政许可，包括：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

　　对于下一步的行政审批改革，周汉华认为，已经公布的六次集中清理属于批量改革，每次都取消一批，但是没有亮点。今后，审批改革应进入精细化改革的阶段，“哪怕半年改掉一项全社会能记得住的，也比废掉一批没用的要强”。

　　但是，这需要中央的坚定决心。到目前为止，行政审批改革一直需要被改革部门的同意，这直接导致改革的主导权由被改革部门牢牢控制，而不是在改革主导部门手上。这必然导致涉及核心利益的改革事项难以推进。

　　此外，周汉华认为，行政审批改革的深化还需要行政体制改革的配合，尤其是大部制改革。在他看来，未来的大部制必须建立在职能分离基础之上，大部门只负责制定政策，不直接行使审批权。“而现在的大部只有大部之名，没有大部之实，只愿意要微观权力。”

　　本刊实习生张贝贝对此文亦有贡献

　　【作者：《财经》记者 舒泰峰 实习生 王悦 】