(一)总体战略目标的定位

　　当前及今后一个时期是建立社会主义市场经济体制的关键时期，也是推进中国工业化现代化进程的重要时期。为此，财政改革发展的任务十分艰巨，其总体战略目标是：深化财政改革，完善财政政策，建立稳固、平衡、强大的国家财政。

　　为什么要建立稳定、平衡、强大的国家财政？从根本上说，这是从我国国民经济形势和未来的宏观全局出发作出的一个重要判断。我国正处于经济转轨过程中，从当前和今后中长期看，经济改革和发展面临新的任务，这对国家财政都会带来新的要求和支出压力。(1)经济结构调整是今后一个时期国家宏观调控的重点，但国家如何筹措资金强化基础产业、基础设施及其关系国民经济全局的支柱产业是一个新问题，这一问题能否得到有效解决，将关系到国家的产业政策能否得到切实有效的贯彻执行，关系到未来我国的产业升级和国民经济的长远发展后劲。(2)我国已经确定了“科教兴国”的发展战略，这就客观上要求国家财政进一步强化科技教育投入的力度。(3)社会保障在市场经济转轨以及经济改革中具有十分重要的作用，同时对国家财政支出也是一个潜在的负担。(4)当前我国的国有经济改革已进入“攻坚”阶段，国有经济改革和发展面临一系列新的问题需要解决，如减人增效问题、技术改造问题、资本金注入问题等等，这都需要国家财政从政策上和财力上给予支持。(5)从财政自身看，当前面临的一个突出问题是财政“紧运行”的矛盾没有根本改观，赤字和债务增加很快，今后财政的还本付息无疑会进一步加重。总之，面对上述问题和宏观调控的任务要求，财政已经不能回避，也不是挺一挺就可以过去的。因此，必须从宏观全局和实现政府职能的需要出发，采取有效措施，改变财政的弱势地位，使国家财政发展建立在稳固、平衡、强大的基础之上。

　　此外，还需看到，建立一个强大的财政是对国际财政发展经验的有益借鉴。各国从本世纪初到现在，财政发展大体经历了三个阶段：第一阶段是1900-1930年，这一时期财政实力不强，财政收入占GDP的比重大约为10％-15％：第二阶段是1931-1950年，这一时期的一个显明特征是政府对经济的干预力度增强、财政活动范围拓宽，财政收入比重已上升到25％左右；第三阶段是从五十年代到七十年代末期，随着经济发展和社会福利政策的广泛实施，美国财政收入比重进一步上升到35％左右。只是从八十年代开始美国财政收入比重大体稳定下来了，没有大的变动。从过去长时期看，西方其它工业化国家乃至不少发展中国家，财政发展都普遍经历了一个实力不断增强、财政不断走向强大的过程。这是现代市场经济发展的一个客观规律。

　　(二)总体战略目标的内涵和要求

　　以上侧重分析了为什么要将建立稳固、平衡、强大的国家财政确定为财政改革发展的总体战略目标，现具体分析一下这一战略目标的内涵和要求，主要包括下述三方面内容：

　　第一，提高财政收入的两个比重。财政两个比重是国家宏观调控的重要数量比例关系，是实现国家职能、促进社会经济协调发展的重要财力保障。在市场经济下，宏观调控主要依靠两个手段，一是财政政策，一是货币政策。货币政策的优势在于总量调控，财政政策的强项是解决结构问题。当前和今后中长期结构调整已经成为中国经济发展面临的主要任务，这就需要进一步充分发挥财政调控经济的作用，将财政收入占GDP的比重及其中央财政收入占全国财政收入的比重提高到一个合理水平，从而增强国家宏观调控的能力。说到底，国家调控和中央权威需要建立在必要的财力基础上，雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。财力水平长期低下，财政收入比重上不去，建立一个强大的财政就是一句空话，中央宏观调控也会大打折扣。

　　第二，从长期趋势看，财政赤字和国家债务的规模不能太大。赤字和债务不仅可弥补中央财力的不足，而且是政府财政调控经济的必要手段。财政调控经济一靠税收政策，二靠支出政策，三靠赤字、债务政策。但是，赤字和债务的规模不能太大，太大了有风险。赤字和债务规模的确定一要考虑经济发展的需要，考虑宏观调控的需要，二要考虑财政可持续发展，考虑财政风险。1998年以来的积极财政政策，实质就是扩大赤字，扩大债务，用扩大基础产业、基础设施的投资拉动经济增长，效果非常好。我国今后几年很可能继续实施积极的财政政策，但时间也不能长。强大的财政是建立在稳定、平衡的财政基础上的，主要靠税收，而不是大量依靠赤字和举债。

　　第三，应该有一个防范财政风险的制度、体制和办法。当前不但应注意到国家财政风险，而且银行也有风险。主要表现在：银行不良贷款比例高，非银行金融机构很多资不抵债，最为紧迫的是农村合作基金会的非法集资数额巨大。银行风险与财政风险的联系紧密，因为银行发生支付风险，老百姓要找政府，而政府只有找财政。因此，建立强大的财政，保证国家的经济安全，一方面要确保经济发展，另一方面要注意安全，防范风险。

　　中长期财政政策取向

　　建立稳固、平衡、强大的国家财政是一项长期的战略性任务。那么，如何实现这一目标呢？从当前和今后中长期考虑，需要采取以下几项政策措施：

　　(一)运用好财政政策，支持经济发展

　　财政和经济的关系非常密切，财政的基础是经济，没有经济的发展，财政就成了无源之水。因此，研究财政发展思路，最重要的是需要考虑如何运用好财政政策，推动经济发展，这是解决财政问题的根本途径。

　　财政政策要作为反周期的手段，促进经济增长。即在经济高速增长的时候，实行紧缩的财政政策，以抑制需求，防治通货膨胀；在经济增长低迷的时候，实行扩张性的财政政策，以扩大需求，防治通货紧缩。这是市场经济国家相机抉择运用财政政策的一般做法和理论概括。近几年我国实行积极的财政政策，其实质就是需求不足状态下促进经济增长的一次成功实践。近期我国经济增长仍然面临通货紧缩趋势的困扰。因此，继续实行积极的财政政策仍然是必要的，从中长期考虑，根据宏观经济趋势再相应决定积极财政政策的持续性问题。

　　推进结构调整是财政政策面临的一项重要任务。要加强对农业的支持力度，重点用于农业基础设施、农业产业化、农业综合开发等方面，以增强农业发展后劲，促进农业稳定健康发展。要积极支持科技进步和创新，一方面切实加强基础科研，另一方面支持高新技术产业发展，从而使科技发展真正成为我国经济发展的强大动力。此外，国家己制定了西部大开发的发展战略，这不仅是关系到缩小地方发展差距的重大问题，而且是关系到中国未来拉动经济增长的一个宏观问题。为此，国家财政政策要积极配合西部大开发战略，不仅在国债资金分配上，而且在转移支付制度方面，都要向西部地区倾斜。

　　要积极推进国有经济改革和发展。国有经济是我国国民经济的主导力量，也是振兴国家财政的重要基础。因此，财政作为国家综合经济管理部门，需要努力创造条件，制订相关政策，积极推进国有经济改革和发展。对于企业组织结构的调整和重组，在财税政策和财务制度方面要给予积极支持，促进规范化的产权流动和资本结构优化。对于国有企业的产权转让收入，财政部门要会同有关部门统筹管理，重点用于符合产业政策、有经济效益的企业中，以盘活国有资产存量，改善国有资产经营，维护国家资本权益。另外，随着国有经济改革步伐的加快，企业职工养老、失业问题日渐突出，如何建立一个较为完备的社会保障体系已成为当务之急。财政部门要通过建立社会保障预算、强化社会保障资金管理、建立城市个人最低收入保障制度等途径，推动整个社会保障改革进程，这对于促进国有经济改革无疑具有重要作用。还有一点，财政要根据当前所有制结构、产业结构和财力分配格局的变化，拓宽理财思路，调整有关财税政策，逐步提高非国有经济及第三产业的财政贡献率，这一方面有利于开辟国家财源，增加财政收入，另一方面也有利于为国有经济与非国有经济创造一个公平竞争的外部环境。

　　(二)进一步改革和完善税制

　　1994年出台的税制改革是一次重大的税制结构调整，在规范税制、公平税负方面迈出了重要一步。但按照市场经济的要求，税制本身还需要作一些调整和改革，其着力点是强化税收的组织收入和调控经济的功能。一是完善流转税体系。要深化增值税的改革，其改革方向是由生产型增值税改为消费型增值税，使企业购置设备投资能够予以抵免，以减轻企业税负，扩大企业投资。同时，要扩大增值税的征收范围，可考虑将第三产业的交通运输、邮电通讯、建筑业等行业由征收营业税改为征收增值税，以解决目前这些行业税负偏低的突出矛盾，亦可以适当增加财政收入。二是强化国家来自个人方面的税收。随着国民收入分配格局的变化和居民收入的增长，个人所得税会日益成为一个很有发展前途的税种。当前最紧迫的是需要修改个人所得税法，建立覆盖个人全部收入的、源泉代缴与自行申报、分类与综合相结合的个人所得税制度。同时要适时开征遗产税和赠与税、财产税等，以调节富裕阶层过高的收入。三是从资源合理配置及国际惯例的角度讲，统一内外资企业所得税势在必行，包括税率的统一、税基的统一、税收减免政策的统一等。今后对企业所得税政策的优惠应主要体现在产业政策方面，对国家急需发展的产业可酌情给予所得税优惠，对一般加工工业，属于控制发展范围，则不应优惠。四是深化地方税改革，完善地方税体系，合理配置地方税税权，这也是我国今后中长期税制改革面临的一项重要任务。

　　(三)在规范政府分配行为方面迈出大的改革步伐

　　国外政府分配行为有一个显明特征，这就是历来以财政税收分配为主，收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国特别是在地方一级，收费项目和收费规模日益膨胀，并游离于财政预算管理之外，这从本质上讲是不符合市场经济要求的一种非规范分配行为。鉴于目前的状况，现在当务之急是需要切实认真贯彻和执行中央有关政策精神，对各级政府的各行政管理部门的各种收费以及设立的各项基金，进行全面的清理整顿，不合理的坚决取消，有必要保留的则统一纳入各级政府的预算，实行收支两条线，由财政部门统一管理，取消部门自收自支的不合理做法。此外，从中长期考虑，在市场经济条件下，税收是国家参与国民收入分配的主要手段，国家与企业、个人的分配关系应主要通过税收的形式反映出来，出此出发，需要研究确立政府部门的某些收费收入要逐步过渡到纳入征税范围的新思路。今后结合税制改革，可考虑将养路费、排污费、教育费附加、市政建设方面的收费以及对农民的各种统筹提留费用等，纳入征税。

　　(四)完善和健全分税制财政体制

　　我国1994年出台的分税制新体制，其改革方向是正确的，在规范政府间财政分配关系方面，也已取得了明显的成效。下一步改革主要是完善和健全这一体制，侧重解决两方面问题：一是逐步建立规范的政府间转移支付制度。目前我国中央对地方的转移支付基本上建立在基数法分配基础上，不利于有效地调节地区间财力分配不公和公共服务水平的差距。另外，专项补助透明度不高，存在很大的随意性。转移支付制度创新的基本政策取向是规范化、科学化，同时需要遵循先易后难、逐步推进的步骤。近中期要不断加大中央转移支付的增量分配力度，重点向西部民族地区和其它一落后省份倾斜，以缓解这些地区财力紧张的突出矛盾。从长期考虑，要打破既得利益格局，将转移支付的增量分配和存量分配统筹考虑，在全国普遍实行规范的新办法。也就是通过测算地方的财政收入能力，按一定的科学标准确定地方的支出水平，从而据此确定中央对地方的转移支付数额，这对于进一步规范中央与地方的关系，调节地区间的公共服务水平，无疑会发挥重要作用。二是现行中央、地方之间某些税种划分办法不尽合理，需要改进。企业所得税政策性强，宏观调控作用大，随着经济的发展，其收入也将逐步大幅度上升，现在仍保留了按行政隶属关系划分的做法，这与建立统一市场经济、实行政企分开的要求是不相符的。建议将这一税种改为中央与地方共享税，这既可以较好地发挥它应有的宏观调控作用，又会受到地方政府的关心和重视。

　　(五)深化支出改革，强化支出管理

　　财政支出管理制度改革是我国下一步财政改革的一个重点，是构建我国公共财政框架需要解决的关键问题。其主要内容包括：一是着力推进公共支出预算管理的制度创新。要实行部门预算，提高预算的透明度；要实行综合预算，提高预算的完整性；要实行零基预算，提高预算的准确性；要实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。二是进一步完善政府采购制度。政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正；政府采购范围要拓宽，包括使用国家财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务；要切实搞好政府的采购招标工作，注重把竞争机制引入招标中；财政作为社会综合的经济管理部门，应在政府采购中发挥主导作用。三是随着市场经济发展和政府职能的转变，财政支出结构需要调整和优化。财政要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支，但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变；财政投资要逐步退出一般竞争性投资项目，集中财力支持国家的基础设施、基础产业及高新技术产业，以充分发挥财政政策在调整经济结构中的重要作用。(苏明)

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