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一边是中央财政收入迅速增长，一边是基层抱怨财政吃紧。尽管中央对地方的转移支付力度一直在不断加大，但基层财政依然吃紧，业内人士估计2005年乡村债务高达10000亿。这种鲜明对比是否预示着，中国第二次财政体制改革的时机已经到来？
★《中国经济周刊》记者 王红茹/北京报道
“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这是在某省乡村公务员中流传甚广的一句话，它形象地描绘出了目前县乡财政的窘境。
而在3月19日举行的中国发展高层论坛2006年年会上，北京大学教授林毅夫把这种困惑抛给了坐在演讲席上的财政部副部长楼继伟。
“这是个尖锐的问题。”楼继伟如此回答。
据了解，目前，基层政府财政困难导致工资普遍欠发、财政赤字不断扩大、实际债务负担沉重等问题，已引起各方关注。财政系统某官员向《中国经济周刊》透露，解决县乡债务已经提上国家日程。关于2005年的乡村债务，农业部正在做普查，具体数字是多少还没有出来。之后，财政部将根据农业部调查情况，对一些属于公共产品的领域，比如教育、交通等乡村债务进行清理。
据悉，1994年分税财政体制改革初步确定了中央与省级单位之间的财政体制，但并没有确定统一的省以下财政体制，而是由各省根据自身情况自行决定。近年来，由于财权重心上移、事权重心下移等情况，县、乡两级政府和财政运行的困难凸显，引出了基层县乡两级欠发工资严重、负债严重等问题。这些已经成为影响经济发展和社会稳定的重大问题，受到社会各界的广泛关注。
由此，关于进行财政体制改革的呼声也随之而出。而是否以国家财政体制的重要组成部分的省以下财政体制改革为契机，进行第二次财政体制改革也引起各方关注。
相对于第一次财政体制改革—1994年分税财政体制改革而言，改进省以下财政体制，缓解基层财政困难，在当前尤为迫切。
乡村债务达10000亿
不亚于国有企业负债
债务是漏斗，如果不解决债务问题，注入的水就不可能留住，农村持续发展更无从谈起。
“我们乡干部的工资从今年1月份以来都没有发，现在养家糊口都很困难。”河南省驻马店地区某乡干部陈先生接受《中国经济周刊》采访时毫不掩饰自己的不满情绪，“我是1993年到乡政府上的班，参加工作都13年了，每月只有600元的工资。现在连这600元还拿不到。”
陈先生告诉《中国经济周刊》，在今年1月1日农业税取消了以后，他们乡镇的财政收入微乎其微，除了中央对地方的转移支付(但转移支付从省到市到县，最后到乡村一级，被层层截留之后，已经很少了)、计划生育社会抚养费、工商地税、国税逐级分成之外，再没有其他的收入来源。乡里往年最多的时候每年能有七八十万元的收入，现在一个乡镇的年收入也只有四五十万元。
“现在的问题是，收的钱少，用钱的地方却很多，比如，正常情况下，教师的工资、乡机关干部的工资、离退休干部的工资、还有五保老人的生活费等都需要支出。现在我们乡教师的工资是按时发放的，但是村干部每月200、300元的工资却不能保证。”陈先生告诉记者，县乡财政除了收入来源少、支出多之外，乡村债务更是压在他们肩上的一座大山。
“我们这里80%的乡村都有债务，平均每个乡的债务是3、4百万，债务最高的乡达到了1千多万；平均每个村都有十几万的债务，债务最高的村有30、40万。这些债务主要是前几年大办乡村企业、为完成县里下达给乡的财政任务、修路建学校等公益事业和为了保证正常的工资、办公经费等多方面贷款形成的。”
我国县乡财政普遍困难已是不争的事实，特别是在中西部地区就更是如此。而且伴随着农村税费改革的推进和农业税的减免，县乡财政危机日益加剧。湖北省财政厅纪检监察室主任傅光明向《中国经济周刊》透露，据有关部门的调查，1999年乡村基层债务总额大约在3000-6000亿，负债最高的乡镇达到大约4000万元，最高的村大约在500万元左右；到5年之后的2004年，乡村基层债务总额已经上升到6000-10000亿。
“估计2005年债务将达到10000亿，其严重程度不亚于国有企业负债。如果以10000亿乡村债务计算，中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债2000余万元。这是一个什么概念呢，如果每个乡镇的财政收入平均按照100万计算，就是乡村两级不吃不喝，也要近20年才能清偿债务。”傅光明主任向《中国经济周刊》分析。
据资料显示，在我国3000多个县市中，财政长期呈现赤字的县市已超过50%，全国1080个县发不出工资来，约有50%～60%的乡(镇)入不敷出。如果按全国县级政府债务大约在6000-9000亿元之间，农村人均负债约667-1000元。
“形成乡村债务的原因主要有三个方面：一是乡村办教育。为了在2000年完成普九教育，很多乡村都在集资借款办教育，这方面的债务占了1/3；二是乡村办企业。这些乡村办的企业经营几年亏损破产后，形成债务，这方面的债务占了1/3；剩下的1/3就是财政困难形成的债务。由于县乡没有资金来源，一些乡村为了完成农业税和一些摊派任务，只有靠借债来完成”。傅光明向《中国经济周刊》表示。
“化解乡村债务一方面需要上一级政府财政的支持，加大转移支付的力度，同时，上级政府还要加大对财力的监督。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希向《中国经济周刊》建言。
“省直管县”缓解县乡财政困难
针对如何走出乡镇财政困境，许多地方都在不断地探索乡镇财政突围之路。“省直管县”就是缓解县乡财政困难的一项有效措施。
“我国《宪法》规定了中央、省(直辖市)、市、县、乡镇五级政府体制，‘省直管县’体制，实际上是在现有的五级政府框架下，弱化县级政府对地市级政府的行政隶属关系，使县级政府与地市级政府在财政级次上平级。”中国社会科学院财贸所博士后张斌向《中国经济周刊》解释。
据悉，继2002年浙江首次推行“省直管县”财政体制改革以来，目前，这项改革已经在湖北、河南、山东、江苏、江西等多个省份试行。
湖北省在实行“省直管县”等一系列财政体制改革以来有许多“感触”。
据湖北省财政厅傅光明介绍：2004年4月21日，湖北省决定改革原来省管市、市管县(市)的财政管理体制，在全省实行省管县(市)财政管理体制。
其实早在2003年6月，湖北就已开始创新体制，对大冶、京山等20个县市实施“扩权”，省对县市实行项目、信息和资金直达。2004年又进一步扩大了省直管县的范围。2004年，湖北省下放239项审批、审核权限，实行信息、项目、资金直达。一系列优化县域经济环境的改革措施，使湖北省县域经济连年提速，2004年，湖北县域生产总值达到3440.8亿元，占全省比重54.44%，比3年前提高7.4个百分点。
事实上，地方的改革已经引起中央的关注，在今年中央的一号文件也提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制。
“省直管县”只是财政体制改革的一部分
“中国这么大，人口这么多，不要想当然以这样一个模式去解决全国各地的所有问题。应该看到，省与省之间、一个省内部，其区域差异都很明显。浙江是个小省，比较容易搞‘省直管县’，但像四川这样的大省，搞‘省直管县’，管理的难度就会增加。”刘尚希副所长接受《中国经济周刊》采访时表示，对于各省的乡村债务难题，“省直管县”并非就是仙丹妙药。是否采用“省直管县”还要因地制宜，不能盲目跟风，更不可一刀切。
“这是一个需要慎重研究的问题。在我国长期实行市管县的体制下，随着城市的发展，许多原来以农业为主的周边县逐步成为城市所辖的区，市管县体制为中心城市的发展提供了较大的发展空间。而实行省直管县后势必对中心城市的扩张造成负面影响。”中国社会科学院财贸所博士后张斌曾就“省直管县”体制多次到地方调研，他向《中国经济周刊》表示，“‘省直管县’体制在目前阶段可能更适用于中心城市数量较少的省份，而在全国范围的普遍推行还有待探讨。即使在总体上某些省份与浙江的情况类似，有利于推行‘省直管县’体制，也应当为中心城市的发展预留空间。”
“毫无疑问，‘省直管县’是进一步完善省以下财政体制改革的一种探索，是财政体制改革的一个内容，也与财政管理相关，但并不是财政体制改革的全部。全面的财政体制改革包括政府之间收入的划分、各级政府之间支出责任的划分、省以下转移支付制度的完善等方面。”刘尚希副所长向《中国经济周刊》表示，最近几年县乡财政的困难和省以下财政体制不完善密切相关，目前是到了推行第二次财政体制改革的时候了。
观点
第二次财政体制改革时机已成熟
主持人：
《中国经济周刊》记者 王红茹
嘉宾：
刘尚希
财政部财政科学研究所副所长
张斌
中国社会科学院财贸所博士后
傅光明
湖北省财政厅纪检监察室主任
县乡财政困难是多方面原因造成
主持人：1994年的财政体制改革划分了中央与省级政府的税收收入，初步建立了较为规范的分税制财政体制，但并没有确立统一的省以下政府间财政体制(即省与地市、地市与所辖区县、县与乡镇)。目前是否需要继续推进省以下财政体制改革？推进时机是否成熟？
刘尚希：现在时机已经很成熟。完善省以下财政体制是当前面临的一项紧迫的任务，也是一项重要的课题，最近几年县乡财政困难和省以下财政体制不完善密切相关；但省以下财政体制不完善只是县乡财政困难的一个原因，县乡财政困难是多方面因素综合造成的，比如行政体制、城乡分割的体制等都是造成县乡财政困难的重要原因。因此，缓解直至解决县乡财政困难需要多管齐下，综合治理。
张斌：现在推进省以下财政体制改革时机已经成熟，应从多方面共同推进。目前省以下财政体制存在多方面的问题：一是财政级次过多难以构建稳定完善的分税财政体制。二是收支责任不明确造成的财力上移和支出责任下移。三是财力部门分割和垂直管理带来的基层财政问题。四是省以下转移支付制度的不完善。由于这些问题的存在，其改革也需要从政府财政级次调整、政府行为转变、部门预算改革、转移支付制度改革等多方面入手。但应引起我们注意的是，由于中国各地经济社会环境、结构和发展水平差异很大，仅仅依靠由中央确定统一的省以下分税体制是难以从根源上解决上述问题的。
傅光明：应当说时机已经成熟。1994年的分税制主要解决了中央集中财力的问题，中央财政占全国财政收入的比重达到50%，建立了中央财政收入增长的长效机制，改变了过去长期以来中央财政在收入增量中集中过少的问题，同时地方各级也根据实际实施了分税制。但是在地方一级面临着省地县乡四级政府，也就是占总量50%左右的财力如何均衡地分配问题。分配的结果大致是省级占18%，市级12%，县乡大约20%，而县乡养人占全国70%，财力与事权不对称的问题突出。县乡财政为了解决财政困难，主要依赖预算外资金，造成了农民负担过重的问题。中央从农村税费改革开始，解决县乡财政困难，开始触及到省以下特别是县乡财政体制的问题。
不是所有地方都适合分税制
主持人：近年来中央与地方在税收收入划分方面进行了一系列调整，企业所得税、个人所得税成为共享税，地方税收收入日益依赖共享税。考虑到省以下还存在着地市、县、乡镇三级政府，不同级次政府都拥有相对独立的地方税收入的目标难以实现。目前，省以下财政体制改革在税收收入划分方面存在着哪些问题？下一步改革的方向是什么？
刘尚希：进一步完善和推进省以下财政体制改革，首先应该更新观念，从强调“财权与事权相匹配”转到“财力与事权相匹配”这个新的观念和原则上来，因地制宜，逐步推进。省市县乡之间的收入划分，要充分考虑各地的经济发展水平和发展的条件，不要机械地套用分税制。对于经济较发达的地方，因为总体税源比较充足，可以按照分税制的办法划分；对欠发达的地方，总体税源不足，形式上的分税没有什么意义，可以采取过去的一些行之有效的划分收入的办法，不少地方实际上也是这么做的。只要是打破了企业隶属关系，怎么划分都可以考虑。
张斌：在税收收入的划分方面存在着两个基本问题，一是政府级次过多，难以构建较为稳定和相对独立的地方税体系；二是目前我们的税制结构高度依赖流转税、在国际上通常作为基层政府主体税种的财产税体系缺乏。因此，要构建稳定的分税体制，应从政府财政级次和税制结构的完善两方面入手。
傅光明：我国有28个税种，而主要税收是增值税、企业所得税等，占全部税收的三分之二，而地方税大约占全部税收的三分之一。因此，这么少的地方税难以在地方分配。从实践看，不同级次拥有独立的税种很难。因此，实行完全彻底的分税制难度很大或者说根本不可能。因此，我认为，分税制度真正意义上只能在中央和省级划分，由省级负责统筹兼顾市县乡财政分配。那么要实行比较规范的分税制度，需要两个条件，一是减少地方行政级次，实行省县两级财政体制，将大部分地方税下放县级管理；另一个是开征财产税，成为县级财政的主要收入来源。财产税对所有土地和房地产征收，税权下放地方，收入归地方所有。这样分税制才能具备条件。因此，目前分税制只能维持现状，作一些调整。
辨证看待“事权与财权统一”
主持人：省以下财政体制改革的另一个重要方面是各级政府事权的划分。然而，时至今日，各级政府的事权划分仍然是一个难解的结。学术界比较流行的观点是“事权与财权统一”，这是解决问题的根本出路吗？
刘尚希：我不赞成“事权与财权统一”的说法。不是每一级政府都要财权和事权相匹配。有财权但是不一定有财力，发达地区有财权，可以组织到一定的税收收入，但穷的地方行不通。比如，对那些中西部地区的县乡来说，现在农业税也取消了，经济极其不发达，没有税源，给他财权也没有用。所以，我认为最重要的是“财力与事权相匹配”，给他相应的钱，履行他的职责，办他应该办的事。
张斌：“事权与财权统一”的原则应当进行具体分析，更为准确的说法应当是“收支责任的匹配”。也就是说，基层政府的支出责任(事权)应当与其获取的收入相匹配。而这里的收入既包括在分税财政体制下一级政府的自有收入，也包括上级政府的转移支付和正规渠道的地方政府借债收入。
而对于那些经济发展较为落后的地区，政府本级的收入严重不足，如农业税取消后以农业为主的县乡财政连基本运转的经费都难以保障。而这些政府还必须履行义务教育、医疗、社会保障等基本支出责任，财政资金的缺口应当通过上级政府基于公共服务均等化的目标进行的转移支付解决。在转移支付资金不到位的情况下，基层政府只有支出责任，而没有与之相比配的收入来源，其结果只能是越是经济落后的地区，基本公共服务和公共基础设施越缺乏。而另一方面，基层政府为了履行责任只能变相举债，造成县乡债务负担沉重。
因此，事权与财权的统一需要首先明确在全国适用的公共服务均等化标准，即无论地方自有财力如何都必须提供最低标准的公共服务，如义务教育、医疗卫生、乡村公路、供电、通讯网络等。基层政府有责任优先保障这些公共服务的资金，在资金有缺口的情况下，由中央政府或上级政府的转移支付资金予以保障。
傅光明：目前中央与地方、地方与地方间的事权仍然没有划清，或者说正在逐步形成和确定之中，但仍然需要相当长的时间。事权划分主要是投资权、教育、社会保障等。应当说，教育、社会保障应当同地方负责，但由于地方财力困难，难以从根本保障，因此需要中央支持。
事权与财权的统一应当是基本原则，但不是绝对的，财权不一定要由地方支配(由地方征税解决)，中央可以通过转移支付来解决这个问题。从国际上通行的做法，地方特别是县级，普遍实行自治，支出依赖财产税，教育、基础设施主要由中央转移支付。大部分的财力仍然集中在中央，中央通过转移支付来控制地方。目前中国已经具备了这个条件。
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