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李乐
非农建设用地入市流转问题又有新动向：在国土资源部刚刚定案的52号文件中，首次明确提出将推进农村非农建设用地流转的试点工作。
一旦这一政策形成突破之势，无论对于城市建设还是农民增收，均影响重大。
52号文件的全称是《关于坚持依法依规管理节约集约用地 支持社会主义新农村建设的通知》(以下简称《通知》)。目前，这一《通知》已经下发到地方国土厅局。
3月31日国土资源部内部人士向记者透露，下一步将细化非农建设用地流转试点的相关内容。
影响重大 一石二鸟
近年来，由于东部地区经济的快速发展，建设用地日趋紧张。现有资料显示，珠江三角洲集体所有土地占建设用地总量的50%，而浙江、江苏等东部沿海省份也不同程度地存在建设用地紧缺的问题。如果非农建设用地流转政策能够形成突破，无异于为这些地区提供了巨大的增量建设用地来源。
另外，此政策对于农民增收也事关重大。实际上此前已经有不少法律界人士呼吁，通过非农建设用地流转来实现农民的快速增收。
记者了解到，为了落实中央提出的建设社会主义新农村的政策思路，国土资源部内部的确曾提出过农民以非农建设用地入股参与在农村开发商品房的思路，以改善农村面貌和农民居住条件。
不过，由于这一政策思路涉及到先前私下流转的非农建设用地合法化的问题，且这些用地也无法纳入新农村建设的统一规划，而最终未有书面定论。据称，此次《通知》中的如是表述，恰恰是平衡两者的折中方案。
并非政策转向
在记者获得的《通知》中，相关表述只有不到百字。“……经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”
“这不是农村土地管理制度和政策的转向。”国土资源部内部人士向记者谨慎表示。春节前，国土资源部土地利用司副司长束克欣曾经透露，国土资源部正在酝酿非农集体建设用地入市流转的试点方案，而对于52号文件，土地利用司司长廖永林更愿意将其“理解”为“为非农建设用地流转进行铺垫”。
实际上，这一思路在国土资源部内部早已存在。2005年10月在广东试行的非农建设用地入市流转，其背后便得到了国土资源部的大力支持。“不过，这一次的《通知》比广东的方案预留了更大的空间。”一位接近国土资源部的专家对记者说，“广东试点明确禁止非农建设用地流转中用于房地产开发，但这次的《通知》当中，没有说禁止做什么，国土资源部应该是有自己的考虑。”
言外之意，“国土资源部或许是以‘开放式’的思路先绕开最难解决的问题，寻找相对容易解决的领域突破，国土资源部肯定不希望由于诸多瓶颈的存在，使非农建设用地入市流转试点的进程停下来。”前述专家对记者表示。
避免试点与立法冲突
尽管意义重大，但非农建设用地入市流转的法律瓶颈始终无法绕开。针对先前广东的做法，中国政法大学终身教授江平曾明确指出，如何解决试点方案与我国现行法律制度以及未来法律的衔接是关键问题。所谓未来法律制度，江平即是指在本届人大上未被列入审议议程的《物权法》。
记者了解到，根据现行《土地管理法》，建设用地使用权仅仅包括国有土地，非农集体建设用地若想入市流转，就必须先由国家征地。目前的《物权法》(征求意见稿)中，相关法律条文也与《土地管理法》保持基本一致。
因此，国土资源部目前预留的“空间”如果没有相应法律的配合，也将面临巨大的困难。此前，江平曾经专门撰文指出，我们在实践中往往采取先立法后试点的办法，那么试点和立法的冲突怎么办？在严格遵循现代法治的前提下，中央批准试点的合法性何在？江平认为这些矛盾都值得进一步思考。
此前，一位国土资源部的官员曾对记者表示，非农建设用地入市流转能否执行，执行到什么样的程度，单靠国土资源部的努力是不够的，“更多地需要来自中央以及立法机构的支持与保障。”
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