一名官员学者眼中的土地问题

　　一名“官员学者”眼中的土地问题

　　——专访浙江省农办副主任顾益康

　　本刊记者 董树荣 何晓春

　　“公益用地”与“商业用地”

　　《浙商》：8月23日，国务院向十届全国人大常委会第十一次会议提请审议土地管理法修正案草案。"修正案草案"对现行《土地管理法》修正的核心内容有两点，一是辨析了"征用"和"征收"两个概念的区分，并对原来多次使用"征用"的地方修正为"征收"；二是突出强调了"公益用地"与"商业用地"的区分。您是如何评介这个"修正案草案"的？

　　顾益康：今年全国人大通过的《宪法修正案》和党的十六届三中全会，都强调区分"公益用地"和"商业用地"两个不同概念。我认为，这是抓住了在土地征用制度方面存在问题的关键。过去，只要是政府出面征用土地，不管是用于公共事业还是商业或工业，都视作公益用地。这就留下了一个很大的空挡，成为征地失控的一个主要原因之一。新的"土地管理法修正案草案"明确区分"公益用地"与"商业用地"，为建立科学合理的征地机制，提供了法律保障。

　　《浙商》：区分了"公益用地"与"商业用地"后，会不会给征地工作带来更大的难度呢？比如，征地价格会出现不一致，导致农民对"公益用地"征用的抵触。

　　顾益康："公益用地"与"商业用地"区分明确后，"商业用地"的征用价格由市场供求关系来决定，政府完全退出，由企业与农民直接谈判。但在"公益用地"的征收过程中，政府还要发挥主导作用，利用好土地国有的法律杠杆。但是，即使是公益用地，政府也应该以市场价格补偿给农民，不可因公益用地压低土地价格，不应让农民成为公益用地的承担者。不能叫农民为公益事业买单，应该由财政买单。

　　地方政府角色存在矛盾

　　《浙商》：我国一直实行最严格的土地保护政策，但实际上土地浪费现象极为严重。以至于国务院在今年早些时候不得不采用强硬措施，用"一刀切"的方式，暂停土地审批。您觉得导致这一现象的根本原因是什么？

　　顾益康：原有土地征用制度存在着很大问题，最根本的是地方政府集土地管理保护、执法主体、统一征地行政主体和土地批卖利益主体于一身，并且没有把土地当作农民的财产，没有体现农民集体所有制下土地的所有权与财产权。农民在征地中处于被动地位，没有讨价还价的权利，没有保护自己土地财产的权力。正因为地方政府有绝对权力和巨大利益，农民失去了保护土地的权利，才导致滥征滥用。党中央国务院为此采用强硬措施，是不得已而为之，但很有必要。

　　《浙商》：在原有的征地方式中，地方政府的角色好象存在较大的问题，似乎成了利益主体。

　　顾益康：地方政府，既承担保护土地的神圣职能，又承担了发展经济的重大任务。这两大职责，存在着内在的矛盾。政府一方面作为土地管理的主体，但另一方面又是征地的主体，垄断土地一级市场，同时还是招商引资的主体。上级对地方政府的考核，尽管也有保护土地的要求，但更主要的是对GDP和财政收入的考核。在这情况下，地方政府优先考虑的无疑是如何加快经济发展，结果是多征地多出让土地比保护土地更重要。还有一个问题，政府在征地和出让土地过程中，产生巨大的利差。这个利差几乎成了地方政府的"第二财政"，而"第二财政"的增长完全取决于土地出让的多少，这样必然导致地方政府无节制地出让土地。

　　以上两点，说明地方政府具备了出让土地的权力和内在动力，而土地的需求方明白土地是最稀缺的资源，便有多要土地的强烈欲望。这样，企业需求土地的欲望与政府出让土地的意愿形成了很大默契。

　　已征未用的土地数量惊人

　　《浙商》：有人说，土地严重浪费现象已经成为二十一世纪中国的一大公害。

　　顾益康：可以这么说。实际上，已征未用的土地数量惊人，工业用地的浪费最为严重。在现实中，企业大手大脚地浪费土地与居民住宅用地的紧张形成鲜明的反差。工厂都搞成花园式，一个企业就搞工业园区，实际用地却不到1/3甚至1/4。政府的形象工程也造成土地的巨大浪费。小小的县城搞环城公路、世纪大道和大广场，高速公路旁边留有50米宽的绿化带。与之相反，城市的居民小区、街道与农村的社区绿化却很少。尽管这些地方的容积率很高，但是楼与楼的间距很小，剥夺了居住者的"阳光权"，这就是不以人为本。如果把高速公路的绿化带放到小区去，人民的生活条件会有很大改善。这说明我们没有把提高生活质量放在发展的重要地位，与科学的发展观格格不入。

　　耕地保护上不能搞"一刀切"

　　《浙商》：要从根本上解决“三农”问题，中国经济要发展，就必然要提高城市化和工业化的水平，但城市化和工业化就必然要占用大量的耕地。因此，在城市化和工业化推进过程中，应当怎样寻求与保护耕地的平衡点呢？

　　顾益康：暂时停止批准农业用地转化非农建设用地，是个暂时性过渡性的宏观调控手段，这个"急刹车"不可能维持太久。耕地是要保护的，但是城市化与工业化更是我国需要积极推进的。生产力和人口布局具有不均衡性，沿海发达地区交通便利、经济发达，肯定是人口密集的地方，也是工业化和城市化发展水平较高的地方。因此，在耕地保护制度上不能搞"一刀切"。如果一个省内或全国范围内搞同一个保护耕地的比例，那显然是不适宜的。比如浙江等沿海发达地区与中西部欠发达地区就应该是不同的。全国各地按同一个85%的基本农田保护比例政策，显然是不科学的。

　　《浙商》：在同一块土地上，二、三产业的产出效益、解决就业的能力和创造财富的能量肯定比农业来得大，来得强，来得多，但是工业化、城市化的过度发展，又会带来诸多社会问题。

　　顾益康：问题是如何提高土地集约利用率，以最少的土地达到工业化和城市化的效益最大化。土地是财富之母，劳动是土地之父。以前在推进工业化城市化的过程中，只考虑土地的非农化，而没有考虑农民的非农化市民化，出现"要地不要人"的情况。这一点如果不加以遏止，就很可能会出现拉美现象，城市像欧洲，农村像非洲。在城市扩大的同时，必须让本地农民市民化，让外地人口本地化。城市经济的关键，是安居乐业的城市居民的扩大。

　　怎样解决中小企业与家庭工业用地

　　《浙商》：浙江中小企业与家庭工业相当发达，具有村村办厂、家家办厂的传统。将出台的新的土地管理办法肯定对供地越来越紧，那么在企业申请用地时，肯定会优先保证大企业用地，中小企业用地则会相对越来越困难。这个问题该如何解决？

　　顾益康：在大中小企业并存的经济结构中，中小企业的供地问题肯定会突现出来。从发展规律看来，工业企业需要集聚，但众多家庭工业、中小企业不可能全部集中到城市的开发区或工业园中去。我认为有一定基础和规模的农村社区可以划分工业功能区、农业功能区与居住功能区，应该把家庭工业从居住功能区分离出去。工业功能区是集体用地，而不是国有建设用地。中小企业与家庭工业可以通过集体性质的非农建设用地来解决。由农民集体组织建造标准厂房，出租给中小企业与家庭工业，或者直接出租土地给这些企业。这样对节约、永续利用土地有好处，对提高中小企业土地使用率和保护环境都有好处，对企业对农民对国家都有好处。中小企业与家庭工业集聚区可以由若干个村集中起来，不要村村有工业区，土地指标可以异地使用，应该集中在中心镇、集镇或在现有产业基础好的地方。