“后邓小平时代”的深圳凝思_随笔砸谈_财经纵横

“后邓小平时代”的深圳凝思

http://finance.sina.com.cn 2004年08月21日 10:34 经济观察报

　　本报首席记者仲伟志深圳报道

　　关于深圳命运的“万言书”层出不穷，尽管它只是一个幼龄的城市。

　　2003年初，居住在深圳的证券研究人员呙中校，忧世伤时，发而为文，写出《深圳，你将被谁抛弃？》，百万网民争驳辩论，引爆了对深圳的一种不信任情绪。时任市长于幼

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军最终走到了台前，与呙中校对话，为市民和投资商“打气”。

　　但是于幼军并没有彻底挫败人们对这座城市的疑虑。

　　2004年6月，一位自称许奉天的人士撰写《铜像照耀下的深圳》——所言铜像，即深圳莲花山上邓小平塑像——洋洋两万余言，极言之：深圳已被自己抛弃！

　　“梳理”风波：“问题人口”与“问题城市”

　　城市化与贫困化同时发生和发展，深圳表现出发展中国家大城市的典型特征，导致了这次涉及百万人口的梳理行动，相当于迁移一座百万人口的中等城市

　　深圳是一个非户籍人口数倍于户籍人口的城市，有专家估计其比例是1：68。在数百万暂住人口之中，进城农民是一个最为庞大的群体。他们往往居住在城乡结合带、棚户区和“城中村”，形成了大面积的违章建筑(无房契和地契)，城市贫民、生活污染、城市犯罪、义务教育空洞化等问题日趋严重，城市化与贫困化同时发生和发展，表现出发展中国家大城市的典型特征。

　　为此，深圳市政府决心继续推进“净畅宁工程”，要求在全市范围内开展一次以拆除乱搭建为重点的梳理行动。

　　这是李鸿忠担任深圳市长之后全力推进的三件大事之一。另外两件是：国有企业改革，产业适度重型化。

　　有消息说，这次梳理行动所涉及到的流动人口在百万以上，相当于迁移一座百万人口的中等城市，力度与规模之大，前所未有，闻所未闻。

　　《铜像照耀下的深圳》严词批评了这种运动式的梳理行动，并引述有关媒体的报道说，民工学校被梳理后，许多孩子因此失学，深圳南山区一处建筑民工宿舍区甚至发生了暴力事件。作者认为，深圳正面临被“抛弃”的局面，有太多重要的大事要做，一个城市如长时间经受这种“定位、量化均不明晰”的梳理，那会元气大伤。

　　“梳理行动”因为这篇文章的传播受到社会舆论高度关注。用当地一些人士的话说，那些对深圳的批评，有着强烈的民粹主义倾向。

　　不过，深圳的城市竞争力的确在很大程度上依赖于一个规模庞大的进城农民群体，他们作为剩余的劳动大军压抑着就业人口的工资水平，维持着较低的劳动成本，同时他们的有效需求又拉动了深圳第三产业的发展。实际上，许多企业往往在农民工成为熟练工之前就被“换员增效”。梳理、屏蔽掉这个移民群体，深圳是否真会元气大伤呢？

　　综合开发研究院(中国.深圳)对梳理行动也作出了自己的评估。公共政策组成员、人文地理学与区域经济学博士生导师丁四保认为，由于城市贫民、城市犯罪等问题的发生和发展与大面积的违章建筑(无房契和地契)相联系，所以，政府痛下决心进行梳理行动，显然是必要的。

　　不过他同时指出，由于梳理行动本身是一种政府的行政强制，在党中央提出“以人为本”的科学发展观和“执政为民”的政治目标下，政府会遇到理论风险和政治风险的挑战，梳理与反梳理的明显矛盾也会使人们对预期的效果产生怀疑。

　　“深圳今天的‘问题人口’和‘问题地区’有其必然性，除了那些社会恶势力以外，我们解决问题的立场首先应该是一个同情者和建设者。”丁四保说。

　　深圳欠谁的？谁欠深圳的？

　　小平同志属于全国人民，并不仅仅属于深圳，既然深圳优先发展起来了，就不能继续躺在特权之上做一个机会主义城市，必须改掉向中央要政策、要特权的习惯

　　有一种说法是，梳理行动的目的，是要把在违章建筑中生活的人赶进深圳的空置楼盘和正式的租赁市场中，并以此达到优化城市人口结构的目标。现在的问题是，那一百万农民是否会真正离开这座城市？

　　只要他们在深圳留下来，他们在深圳获得的任何收入都将构成相对于农业的剩余收入，为此，他们可以忍受一时的流离失所。即便一些“问题人口”离开了深圳，但新的“问题人口”还会到来，问题区域还会以各种形式重新出现。这是中国社会的现实，不可能以深圳的意志为转移——除非深圳是一座彻底封闭的城市。

　　但是深圳有关方面的人士认为，“问题人口”的规模已经大大超过了深圳市所能够提供的环境建设能力。深圳市遭遇了不公平待遇。

　　上述观点的理论根据是，资源供给地区可以从资源消费地区那里获得中央政府的财政转移，用于环境治理和经济社会发展，深圳却不可能获得经济欠发达地区转移过来的城市环境建设的补偿。农民迁徙是一种市场化行为，深圳也找不着具体的地方政府去要转移支付。于是有人建议，深圳在无法获得直接的资源支持条件下，应该在城市环境建设方面向中央政府争取权益。

　　这些想法包括：在一段时期增加上缴中央财政收入的提留比例，用以增加城市的市政建设能力；申请扩大深圳辖区面积，重新规划，彻底解决城市人口过于集中、交通日益拥堵的现象；等等。

　　欠发达地区的政府官员不会同意这种说法。他们中的许多人认为，当年小平同志“让一部分地区先富起来”的目的，就是让先富起来的地区帮助欠发达地区，最终实现共同富裕和均衡发展。不止一位地方官员对记者说过，小平同志属于全国人民，并不仅仅属于深圳，既然深圳优先发展起来了，就不能继续躺在特权之上做一个机会主义城市，必须改掉向中央要政策、要特权的习惯。

　　早在十年之前，学者胡鞍钢就发表过类似的看法。当时，正是小平南巡之后深圳的“第二个春天”。胡鞍钢指出，深圳的财政贡献与经济贡献不成比例，深圳少交，其他地区就会多交，就等于对其余地区的歧视。

　　经济特区不是说“一百年不动摇”吗？——胡鞍钢招致了异常激烈的反击。

　　先有国务院特区办刘福垣在《光明日报》发表文章，非但不主张取消特区之“特”，而且提出要“特区更特”。1995年8月7日，深圳市委书记厉有为在《深圳特区报》发表题为《深圳的实践说明了什么》的文章，“旗帜鲜明地驳斥了某学者的论调”。此后，这家报纸连续发表多篇“檄文”，质问胡“棍子向谁打来”。

　　综合开发研究院战略中心主任冯苏宝说，那场争论并没有厘清、也更不会解决深圳的定位模糊问题——深圳的城市功能一直与特区功能交织在一起，特区的发展推动了城市的发展，而城市的扩张又导致深圳对特权政策诉求的升级；在1992年以后，深圳越来越扮演着一个中心城市的角色，而对一个大型城市采取特殊政策，必定妨害公平竞争。

　　现在，深圳或许无法得到更多的特权，却通过一种被认为有些极端的方式减少自己的城市建设成本。这也从一个层面上说明，压力唤醒了深圳作为一个城市的自觉。

　　“如果小平还在”

　　在小平南巡宣传中有几个问题谈得不够，要开放吸收“一切文明”，包括经济，也包括政治等其他成果。他说，我觉得小平这句话最有启发

　　综合开发研究院的副秘书长、公共政策组研究人员郭万达认为，深圳的确还有比梳理行动更重要的工作要去做。

　　他说：“深圳特区的设立，肩负着改革、开放、解决香港问题三大政治使命。现在，中国已经进入‘后香港回归时代’，开放本身就是改革，但是改革的使命完成了吗？没有，改革是无止境的。日本、欧洲至今还在不断改革，因为即便建立起了市场经济，也有好坏之分，也需要继续完善。”

　　那么，深圳应该如何继续完成特区未竟的事业？它首先要梳理自身存在的三种不能相互涵盖、需要区别发展的功能——城市功能、特区功能、通道功能——显然，这也不是深圳市政府所能解决的问题。

　　“这需要大手笔与大智慧。经济学中有一种‘反事实度量’——比如，如果没有南北战争，美国将会怎样？”郭万达说，“现在，我们是否可以‘反事实度量’一下，如果小平还在，他将会怎样规划深圳？”

　　1992年邓小平南巡时，李灏是深圳市委书记。12年之后，他对记者说，在小平南巡宣传中有几个问题谈得不够，回避了一些关键问题。

　　李灏认为，对改革开放的一般理解，就是吸收外资、引进外国先进技术，停留在很具体的层面，但邓小平认为应该“吸收、借鉴人类的一切文明成果”，中国人口占世界五分之一，但还有五分之四的人也在创造，要开放吸收“一切文明”，包括经济，也包括政治等其他成果。他说，我觉得小平这句话最有启发。

　　“中国特色社会主义不光是经济，重要的是体制、机制问题。我从来都讲，深圳是全国的试验场，深圳是中国的深圳，它是为了全国的发展探索道路的。”——这是李灏对深圳的定位。

　　参照香港？靠拢香港？

　　深圳提出建设重要的区域性国际化城市，但实际上拓展空间很小，惟有与香港联合为城市共同体，成为香港的腹地，才能获得一个更大的平台

　　“我们国家所有重要的改革决策，都是从深圳这个实验场提炼出来的。”中国工业经济联合会副会长林凌教授非常认同李灏的说法。

　　在深圳市铁路医院的一间病房里，这位阅历深厚的老一辈经济学家、深圳市政府的高参，像所有的深圳老一辈创业者一样，言必称改革。他认为，深圳不是一座孤立的城市，解决深圳的定位问题必然要考虑香港，否则，不仅深圳的定位始终找不准，香港的经济社会问题也不能有效化解。

　　林凌认为，香港经济目前最严重的内伤是高失业率、高地价楼价、高人工费用，如果这些问题不能得以有效解决，任何刺激香港经济的外在措施都没有太大的意义。

　　他特别指出，在CEPA执行过程当中，在推动大珠三角、泛珠三角(9＋2)的时候，必须警惕香港的内地化趋势，千万不要让香港的经济结构向内地靠拢，“不要限制香港，限制越多优势越少。”林凌说。

　　这位老人一直主张收紧二线关，放松一线关(只管人不管物)，以“联合城市”、“特区联盟”这种类似自由贸易区或大保税区的制度安排实现深港同城化，海关退至二线关。如果这样，深港两城的面积将达到3000多平方公里，香港的空间扩大两倍，这样不仅可以降低香港的人工成本，增加香港就业人口，而且可以达到增强香港经济竞争力的目的。

　　他说，深圳提出建设重要的区域性国际化城市，但实际上拓展空间很小，惟有与香港联合为城市共同体，成为香港的腹地，才能获得一个更大的平台。而且，一旦这种区域制度安排能够付诸实践，将为包括香港、澳门、台湾在内的中国经济区的经济整合开创先例，预示着中国经济区的一体化进程迈出了关键的一步，是从自然的融合迈向制度化、组织化融合的重要变革。

　　在中国周边，经济特区方兴未艾，几乎所有的发展中国家都在建立经济特区。美国则是拥有经济特区最多的国家，欧盟十几个国家的各个城市也都在搞经济特区。实践证明，经济特区依然是一种解放生产力、试验各种发展模式的有效手段。

　　去年，中央调查组到深圳考察时，综合开发研究院战略研究中心主任冯苏宝建议，中央政府应该重申将深圳作为经济特区来发展，但未来的特区应该规范化运作，使各项功能到位，实行严格的“境内关外”管理，实行特殊的外汇管理制度，在总的发展模式上可以参照香港，向自由港看齐。这实际上是在寻求与香港自动对接的可能。

　　——这与林凌的观点一致。

　　梦断落马洲

　　让深圳方面郁闷的是，深港合作是一头热一头冷，促成“特区联盟”、向香港同城要发展空间，谈何容易

　　一段时期以来，深圳与香港之间正在进行“三个议题”的探讨：一、深圳居民身份证赴港并就业问题；二、交通衔接问题；三、关于落马洲地区(即河套地区)的合作开发问题。

　　香港的大城市运动远未终结，需要实施更为有效的腹地策略，提高在区域内的协调能力，制定统一的区域空间发展规划。深圳方面的专家认为，香港实施腹地战略，没有理由不首先考虑深圳，进行更紧密的城市合作与城市联盟。

　　让深圳方面郁闷的是，深港合作有些一头热一头冷。现在看来，香港似乎只愿意同北京、上海、广州等远方地区进行合作，而把近在咫尺的、在区位战略上具有重要价值的深圳冷落在一边——比如深圳提出多年的河套地区开发问题，最终在港府那里碰了钉子。

　　所谓河套地区，乃是深港边界上的一个特殊区域。早年，香港与深圳合作治理界河——深圳河，裁弯取直，增加了一块面积为96公顷的河套土地，由于南抵香港新界西北区的落马洲村，所以也称为落马洲地区。现时，河套地区的业权归深圳所拥有，香港则拥有该区的管理权，在法律上则一直存在争议。

　　各方人士对河套地区的运用也有着不同见解。李嘉诚等香港工业界人士向港府建议发展边境工业区。他们认为，香港和深圳的产业发展都已经受到地域空间上的限制，而河套地区的开发，可为深港两地提供一个广阔的产业发展空间。

　　香港政府曾经构思，香港和深圳居民可免除证件限制，自由出入河套地区，至于用途，则一直在研究与商谈之中。深圳方面对合作开发这一区域充满热情，因为，他们希望将河套地区建设成为两大特区之间的一个小特区、一个准自由贸易区、一个将深港社会经济制度缩小差距的“缓冲区”，从而“变相”地将深圳建成准自由贸易港。

　　香港立法会在今年2月通过议案，促请港府尽早制定河套开发的规划与输入外劳的配套措施。政务司司长曾荫权在今年6月份还曾与深圳市市长李鸿忠举行会议。曾荫权会后表示，河套区发展过程有不少限制，包括投资基础设施、环境保护与交通配套等等，都有需要作更深入的研究。

　　但是近日，香港政府向立法会呈交文件，基本否定了发展河套区的可能，让深圳市政府大为失望。一些人士慨叹，为什么在香港回归后，深港之间的产业融合反而放慢了呢？

　　据深圳方面分析，其中一个重要的原因，就是各方没有真正认识到深圳在与香港经济关系中的重要作用。深港两地无权建立任何官方沟通、协商和讨论的渠道。香港与广东地区也只有一个“粤港联席会制度”，深圳夹在中间很难独立表达自己的利益诉求。

　　在这种情况下，深圳市政府于是眼睛向内，通过整治城市环境，寻求新的发展空间。

　　所以有人说，深圳市政府的大规模梳理行动，是为了腾出一部分土地空间，因为深圳市已经到了无地可用的地步。这种推论很难得到证实，但深圳发展空间狭小却早已众所周知。于幼军担任深圳市长期间，广东省曾经有把惠州市的几个乡镇划归深圳管辖的动议，由于种种原因未能落实。2003年，深圳市一些专家团体向中央提交扩大版图、设立直辖市的建议，也没有得到积极回应。

　　对于一个由边陲小镇急剧嬗变而来的繁复的现代城市来说，新的城市范围在哪里呢？

　　打农民土地的主意？

　　对于已经基本“无地可用”的深圳市政府来说，是从保护农民权益的角度思考解决途径，还是从工业化、城市化的角度思考解决途径，现在看来，已经是一个重大问题

　　据《人民日报》报道，在总结宝安、龙岗两区城市化试点工作的基础上，深圳市决定，从7月份开始全面铺开两区城市化工作，今年10月31日前，两区所有农村建制的城镇将成为街道办事处，村民委员会改为居委会，现有的27万农民将全部变为城市居民。深圳将成为我国首个无农村无农民的城市。

　　取消农业户口，消除农民身份歧视，实现城乡协调发展——深圳市最初赢得了一片喝彩。但是，这一彻底的城市化创举很快就引来了广泛的批评与质疑：让农民拿土地换身份，身份是什么东西？户籍制度本身就是不公平的产物；让农民拿土地换社保，同样不公平。

　　按照宪法，城市土地归国家所有。深圳市政府或许是在想，既然我把农民变成了城市居民，那么，农民的土地自然也就应该收归国有。问题是，农民对于土地的所有权同样是受到法律保护的，深圳有什么权力以行政命令的方式进行剥夺？尽管政府“分期分批给予适当补偿”，但在这种单方面的行政行为之下，农民根本没有谈判的机会，政府倒是免除了征地拆迁等等诸多麻烦。

　　国务院发展研究中心农村部长韩浚问：“这种做法农民都同意吗？一亩地就4万元，没有政府的强制，不可能转。深圳市政府说，这不叫征用，叫转用。还有媒体报道说这是重大的历史突破，而我认为这是改革的败笔。”韩浚直言不讳地说，如果各地都仿效的话，那些将要变成市民的农民，将面临着一场不公平的巧取豪夺。

　　为此专程到深圳调研的中国经济体制改革研究会会长高尚全，也向记者表示了他的担心：“农民变居民，集体变国有，是大问题，仅靠行政不行，还要靠市场化。今天农民顾虑很多，担心失地和失业。土地变为城市国有后，如何利用好？”

　　这一次，深圳市政府遇到了理论风险和政治风险。

　　但深圳市政府的一些智囊人士认为，中国20多年的高速增长，与政府低成本用地有直接关系。如果农民一旦成为谈判主体，那么工业化和城市化的交易成本会大大提高，工业化、城市化的进程就会大大减缓。

　　对于已经基本“无地可用”的深圳市政府来说，是从保护农民权益的角度思考解决途径，还是从工业化、城市化的角度思考解决途径，现在看来，已经是一个重大问题。

　　深圳需要什么样的大动作

　　深圳已经陷入了一个多重因素相互制约的陷阱，它在制定城市规划的方式上需要采取一种大动作

　　在深圳市长李鸿忠提出“适度重工业化”的结构调整策略之后，各界虽有一些微辞，但深圳市政府正在全力运作。

　　“没本事的市长搞城建，有本事的市长搞工业”，这是近来一种流行的说法。由于近年来中国重工业增速持续领先于轻工业，人们相信第二次重化工时代已经来临。

　　一般来说，每一次产业结构的调整，都会带来中国区域优势的重整，一些新的区域将脱颖而出，一些传统的优势区域有可能丧失领先定位，李鸿忠主政下的深圳，当然不想放弃这次机会。

　　但是林凌教授认为，深圳并不适宜发展钢铁、石化等重工业，而且周边城市已有同类项目，深圳完全可依托这些重工业，致力于发展技术含量和附加值高的下游产业。--关于深圳的种种定位纷争，即便具体到产业上，居然也是七嘴八舌，莫衷一是。

　　香港理工大学中国商业中心朱文晖指出，其实深圳今天面临的问题，是一个“中央政策-地理范围-产业结构-内部体制”四位一体的问题，是多年来积压的问题。

　　他认为，深圳已经陷入了一个多重因素相互制约的陷阱：中央不给政策，则无法定位，无法扩大地理管辖范围；如果不能扩大地域面积，则无法降低营商成本，也就无法实现产业结构向重工业的适当转型，总体产业结构也无法改善；如果深圳在产业调整方面和经济辐射力方面持续下降，中央可能就很难下决心给深圳更多的特殊政策，广东省政府和周边其他城市也不可能放弃自己的利益来挽救深圳；一旦香港和广州卡住了中央政府区域政策调整的制高点，深圳的重新定位也就失去了意义。

　　“与中央的关系，是做出来的，而不是跑出来的。”朱文晖说。

　　上世纪80年代到90年代初，深圳与中央形成了良好的互动关系，在中国的改革开放进程中屡屡“先行一步”。90年代中期，由于中央区域政策调整，深圳与中央的互动关系明显弱化，也逐渐丧失创新的体制基础。综合开发研究院战略研究中心主任冯苏宝则认为，事实上，中央早已赋予了特区自我发展的机制，那就是特区的授权立法——香港作为自由港的特殊性就是通过授权立法逐步建构起来的，可见这是一个十分重要的制度建设的利器——但迄今为止，我国的五大经济特区都没有充分利用好授权立法，没有重点去构建那些异质性和特殊性制度，而是用它来制定一般性地方法规和条例。

　　冯苏宝认为深圳定位目前需要解决两大问题。第一个问题，是要找到并形成一些有巨大增值空间的非工业性产业功能和商业功能。深圳只能借助于某些特殊产业来支撑城市成长。另一个问题是，在社会利益关系多元化的今天，迫切需要政府转型，实现有效治理，妥善化解各种经济社会矛盾，实现经济社会协调发展。在这个问题上，冯苏宝认为难点在于规划。而规划问题并不在于设计水准及其完善程度，而是在于城市建设本身与环境、人文和社会的综合性，在于如何取得一种大范围的共识，在于个人利益、市场主体利益和公共利益的融合，在于它能否体现全体市民意志，在于近期、中长期和远期利益的合理统一。实际上，对于“梳理行动”和变更土地的所有争议，都源于此。

　　冯苏宝说，深圳需要采取一种大动作，具体而言，就是应该在制定城市规划的方式上进行一种民主式革命和全民运动，在制定城市规划方面为全世界提供操作典范和里程碑式的纲领性文件——如果这一运动成功，深圳不仅能够解决城市发展的诸种难题，也必将垂范全国。

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