中国(海南)改革发展研究院、中国经济体制改革研究会和德国技术合作公司于2000年11月1-3日，在海口联合举办了“中国基础领域改革国际论坛”。为此我们整理与会学者的部分观点。

　　非国有经济参与基础领域的时机和条件

　　1、非国有经济参与基础领域的时机已经趋于成熟。许多学者认为，经过20年的改革开放，我国非国有经济快速发展，已经取得了巨大成就，非国有经济实际上已成为中国经济增长的主要支撑力量；我国有巨大的社会投资潜力，6万多亿的社会存款，随时都可能释放出巨大的投资力量；我国加入WTO，将在有限的时间内开放基础领域市场，允许外资参与竞争，这为非国有经济进入基础领域创造了更大的空间。目前需要解决的问题是，允许外资进入的基础领域，更应当鼓励和支持非国有经济的进入；在允许外资进入的时间框架内，要允许和支持非国有经济提前进入。使非国有经济进入基础领域，迅速提升基础领域的产业竞争力，是应对经济全球化和进一步对外开放的迫切需要。国务院发展研究中心陈淮研究员认为私人投资迅速发展的体制与政策条件已趋于成熟。事实上，民间的资金也已大规模进入了基础领域，但在产权关系上还未能明确。

　　2、技术进步和制度创新为非国有经济进入基础领域提供了技术保证。不少学者提出，由于基础领域的产品和服务基本属于公共产品的范畴，并且由于公共产品存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性，使私人参与基础领域的投资收益得不到有效实现，这是基础领域主要由政府作为投资和供给主体的重要根源。此外，基础领域还存在经营上的自然垄断和投资上的资金密集等特性，也是民营资本进入基础领域的重要壁垒。与会的许多中外专家指出，技术创新使原来垄断性的行业变得可以引入竞争机制，制度创新也使原来无法实现的收费和收益补偿变为可能。通过制度创新使政府规制更为规范，这为基础领域打破行政垄断，引入民间资本提供了前提和机会。来自世界银行和欧洲投资银行的专家也指出，技术进步拓宽了非国有经济进入基础领域的范围，也带来了基础领域概念的变化。要对基础领域的公共部分做出进一步的区分和界定，这对非国有经济进入有重要意义。

　　3、非国有经济进入基础领域还遇到许多障碍，需加快基础领域自身改革，为非国有经济进入创造条件。许多来自业内的专家指出，目前非国有经济进入基础领域还存在许多现实障碍。(1)规模障碍：基础领域的存量资本、沉淀资本规模巨大，有限的非国有资本进入难以形成规模，甚至可能被稀释和淹没。(2)基础领域现有的组织体系和体制，对非国有经济进入形成体制障碍，使民间资本、外资进入无从入手。(3)一些基础领域产品和服务的供给从总体上仍处于短缺状态，这种环境不利于非国有经济的进入。(4)基础领域的价格形成机制和清算制度未能体现市场化的原则，普遍存在的交叉补贴使基础领域的价格不能真实反映成本和收益，非国有经济进入的投资收益不确定。(5)基础领域企业经营不善，亏损严重，在此情况下，非国有经济的进入将陷入陷阱。此外，还有学者提出，法制环境不完善，尤其是私有产权的保护制度不健全，以及政治壁垒也是非国有经济进入的现实障碍。解决上述问题惟有加快基础领域自身改革的步伐。

　　4、转变观念，提高认识，建立非国有经济进入基础领域的思想基础。不少专家指出，由于我国处于经济转轨的特殊时期，与非国有经济进入基础领域相关联，必须解决三个问题：一是社会主义市场经济的基础和市场的主体的培育，应充分重视非国有经济的发展；二是实现国有经济的有进有退，进入的领域已很具体，但退出的领域不明确，这个问题不解决，非国有经济进入就很难；三是基础领域的大多数行业、企业是明确要由国有经济控股的，非国有经济进入的空间将十分有限。也有专家指出，非国有经济进入基础领域必须从认识上走出三个误区：强大的国有经济的标志，不是国有企业的数量，而是税源充足、财政完善、社会保障扎实、生态环境良好；社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是提供社会公共服务，而不是直接参与竞争；要正确处理经济与政治的关系。

　　非国有经济进入基础领域的途径和对策

　　1、股份制是非国有经济进入基础领域的基本形式。许多专家学者都同意，在我国经济转轨的关键时期，加快电信、民航、铁路、电力等基础领域的股份制改革，有利于实现两权分离、政企分开，解决投资不足和提高运营效率。应当充分估计股份制改造在促进非国有经济进入基础领域中的重要作用，并采取切实的改革措施和步骤，推进基础领域的股份制改革：(1)逐步减少国有经济的比重，为非国有经济的进入创造条件；(2)通过大量吸收国内外资本，实现基础领域的投资主体多元化、股权多元化。有的专家提出，基础领域的股份制改革应分类进行，采取多种形式，多元化地推进；对未来一些盈利性的运输、通信、能源等基础产业和基础设施，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造；对于能够改造为规范的股份公司的，应争取早日上市：对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造；对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造；在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现基础领域投资的社会化，为基础领域的股份制改革创造条件。

　　2、充分运用资本市场吸收非国有投资。很多专家提出，基础领域在长期内具有稳定的投资价值和收益，放宽基础领域运用资本市场和上市的条件，不仅有利于形成非国有经济进入基础领域的途径，而且有利于促进我国资本市场的完善和稳定。为此，有人提出，面对巨额的社会资金，应通过货币的资本化、资本的股份化、股份的证券化、证券的大众化来实现的民间资金的进入。

　　3、建立各种投资基金，积极培育民间投资主体。专家们认为，目前虽然民间资本在量上有一定的规模，但较为分散。单个的民间资本都不足于形成进入基础领域的力量。通过建立多种形式的基金，将分散的社会资本集中起来，由专业投资人员进行运作，将降低投资风险，有利于调动民间投资的积极性。

　　4、充分利用和借鉴BOT。许多专家认为，BOT是国际通行的基础领域建设方式。在我国加入WTO后，利用BOT方式，吸收外资和其他民间资本参与基础领域建设将有很大空间。此外，还有专家提出，借鉴BOT的经验，可采取另一种形式的BOT促进非国有经济进入基础领域，即由政府负责基础设施的建设，然后转让给非国有经济经营。

　　5、实现经营权的非国有和国有资本的民营方式。中外专家一致认为，非国有经济参与基础领域有资本方式和经营权方式两条线索。非国有经济进入基础领域，不一定要出让国有股权，通过实现经营权的非国有，这本身也是非国有经济参与基础领域的很重要的内容之一。来自欧洲国家的专家提出，实现国有资本的民营是近十几年来欧盟国家促进私人部门参与基础领域的重要形式。我国基础领域经营权的民营大体有三种形式：即寻找民间的经营者、经理人；通过向民间招标实现基础领域服务和产品的销售代理民营化；通过招标实现基础领域后勤、技术保障的民营。

　　铁路、航空、电信业改革的总体思路

　　在本次论坛上，与会代表就基础领域三大行业铁路、航空、电信业改革的总体思路基本上达成共识，即业务分离(商业性业务与公共性业务相分离)。

　　1、铁路改革思路。代表们提出许多思路，可概括归纳为“四层分离”，第一层：网运分离，这也是未来的总体改革模式，即把具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施管理与具有竞争性的铁路客货运输经营分离开，组建一个统一的国家铁路路网公司及若干个有较强实力的客、货运输公司，实行分类管理。第二层：铁路干线与铁路支线相分离，让支线单独核算、单独考核，组建单独的、综合性的支线管理机构，有条件的支线进行规范的公司制改革。第三层：客货运分离，客货运性质不同，客运和货运相比更具有公益性，应根据市场不同，制定不同的发展战略。第四层：一般货运与特殊货运相分离，即在货运中，一般货运与集装箱运输、冷藏运输、特殊运输等相分离。

　　2、航空业改革思路。代表共提出以下四种思路：第一，盈利性业务与非盈利性业务分开，就是将非盈利性、社会效益显著的业务，客流量小的航运业务与盈利性业务，如航空公司业务、航油航材经营业务，经济发达地区且客流量大的机场业务等分开，采取不同的投资、运营方式和财税政策。第二，自然垄断性业务与竞争性业务分开，对机场服务等具有自然垄断性质的业务，要在业务范围、收费价格、服务标准等方面进行管制，对航空公司业务、航油航材经营业务等非自然垄断业务，要打破行业性垄断，引入、鼓励合理的竞争。第三，航空业内部市场细分，即客运、货运、旅游、技术信息经济、航空食品、地面服务等专业化分工。第四，空间管制商业化经营。与会的德国专家介绍了德国的经验，建议空间管制民营化。

　　3、电信业改革思路。与会代表提出以下四个思路：第一，网络与业务相分离，即电信基础设施建设与电信服务业务相分离，对电信基础设施建设有所限制，完全放开电信服务业务。第二，主干线与“最后一公里”相分离，即对电信基础设施领域的主干网络与接入终端住户的局域网络圈相分离，使网络领域局域层次竞争成为可能。第三，通过立法保证普遍服务业务。在德国，宪法规定政府必须保证提供充足和合适的全国范围内的电信服务，若普遍服务有缺口，如果没有公司愿意在没有财政补贴情况下提供普遍服务，邮电管理局可就普遍服务进行招标，选择最低限的补贴。第四，通过招标或拍卖，发放有限的许可证，允许提供传播线路、公共线路及自行运作电信网络基础上的声音电话服务。

　　非国有经济参与基础领域改革的方略选择

　　在非国有经济参与基础领域改革的推进方略上，常修泽教授提出渐进式和突进式两种模式。所谓渐进式推进模式，是指对基础领域的增量资产部分逐步放开，支持和吸引非国有资本参与基础领域投资建设，从而相应逐渐减少国有资产的相对比例，促进基础领域主体转换。具体做法有三种，一是发行股票；二是发行债券；三是设立投资基金。所谓突进式模式，是指对基础领域的存量资产部分，非国有经济通过重点突破方式进入，减持国有资本，具体做法有三种，一是“卖一块”，即通过产权置换、转让等，将一部分国有资产出售，即转变产权关系，出售所得上缴国库；二是“分一块”，即把产权制度改革与劳动制度改革、社会保障制度改革相结合，彻底打破“铁饭碗”转换职工身份，把国家对全民所有制职工的低工资欠账，以“股票”、“债券”等形式归还，即“买断工龄”；三是“托一块”，把存量资产留一部分，通过经营权市场转让经营权，进行资产委托经营。资产委托经营不同于承包租赁，而是搞“经营权革命”。(唐新林 尹竹)

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