西部大开发从某种意义上来说是政府行为，但更是市场主导，此中的关键是：政府提供什么样的政策平台，让企业家、劳动者个人乐于并能够从中寻求发展的机会与可能。

　　-杜平：新政策有足够的含金量

　　-杨钢：有的非常好，有的力度不够，有的缺少具体内容，有的不能称为优惠

　　-胡鞍钢：允许西部超前开放，是最大的优惠政策，但其有效期只有三到五年。这也许是西部惟一的机会。

　　西部开发已经没什么政策悬念了————10月下旬在成都召开的中国首届“西部论坛”上，中央关于西部开发的政策框架已经公布：增加资金投入、改善投资环境、扩大对内对外开放、吸引人才发展科技教育。因此，10月28日，当国家计委主任曾培炎再次表示西部开发的一揽子政策即将出台时，媒体的反应普遍比较平淡。

　　几乎可以肯定，最终宣布的政策不会突破已知的框架。

　　新政策有多大含金量

　　“期望值很高的西部省份可能有点失望，”有“西部开发第一人”之称的国家计委国土地区研究所所长杜平说，“某些呼声颇高的建议没有出现在公布的政策里，比如建立西部开发基金和产业投资基金，比如建立工业或边贸特区。在财政支出和转移支付方面，中央虽然表示要增加投入，但并未如西部所愿，承诺一个明确的增加比例。”

　　这也在意料之中，杜平说，本次西部开发的特点，一是市场主导，中央政府只是在基础设施等关键地方发挥作用；二是着眼于加入WTO之后与国际惯例对接，因此不可能出台一大堆超国民待遇的局部优惠政策。而中央财政投入和转移支付的金额，“那要根据具体项目来确定，硬性规定一个比例，浪费就不可避免，扶贫款每年都被大量截留就是教训。”

　　尽管如此，杜平仍然认为新政策有着足够的含金量，他第一个举出的是税收优惠。　　　

　　“虽然加入WTO之后优惠政策必须对接为普遍国民待遇，但过渡期有5年，减免税还是有号召力的。而且，受益更多的是内资企业，因为它们更擅长短平快的项目。”

　　杜平第二个提到的是谁开发经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的土地政策，这一政策体现了开发人和受益人一致的原则，为西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草提供了利益机制和制度保障。

　　问题在于，荒山荒地的使用权出让金能否减免到近似无偿的程度。

　　回顾美国开发西部的历程：1862年出台的著名的《宅地法》规定，符合条件的美国公民，只要付10美元，就可以获得西部160英亩土地。1871年的《鼓励西部草原植树法》规定，只要在自己的土地上植树40英亩并成功保持10年，即可获得160英亩联邦土地。1877年的《沙漠土地法》则规定，只要移民在产权登记之后三年对土地进行了灌溉，即可以每英亩25美分的价格购买640英亩土地。我们会发现，正是这种受到法律保护的利益驱动，构成了美国人西进的原动力。

　　再就是扩大对内对外开放的政策。“对外开放过去一直是东部优先，这次是齐头并进。”不仅对外开放，而且对内开放：凡对外商开放的投资领域，原则上允许国内各种所有制企业进入。此种提法由中央部委的重量级人物如此鲜明地在重大场合宣布，似乎还是第一次。杜平说，这一点正反映了西部开发的大背景，中国即将与国际惯例接轨，歧视性和超国民待遇都是不合时宜的。

　　公布的政策中还有一条：支持西部对国家鼓励和允许类产业的企业通过转让经营权、出让股权、兼并重组等方式吸引外商投资。

　　“这等于给外商兼并收购西部国企开了一个大口子，接下来就看地方政府怎么运作了。”杜平说，“但是”，他提醒道：“过去的经验告诉我们，那种好企业攥住不放、坏企业想法卖掉的做法，是吸引不来外资的。”

　　让杜平觉得值得一提的还有中央明确承诺重大基建项目不再要求地方出资。以往，此类项目地方政府得按10%—30%的比例出资，但地方从来都出不起这笔钱。

　　在四川省社科院经济体制改革研究所所长杨钢看来，新政策“有的特别好”，比如增加资金投入的政策(中央承诺加大建设资金投入、财政转移支付、金融信贷支持的力度)，比如土地政策。

　　“有的力度不够”，比如税收政策，减免的都是所得税，此税属地方税，西部省份的各级财政普遍吃紧，有条件的地方政府早已通过先征后退的办法这么做了。而那些很穷的地方，给了它这个政策它也未必减得起。因此，税收政策应考虑从减免中央税比如增值税上做文章。

　　“有的缺少具体内容”，比如国企改革，西部由于非公有制经济不发达，国企的退出难度比东部大得多，没有一些具体的优惠政策(如鼓励外资内资收购兼并西部国企、债转股更多向西部倾斜、享受东北老工业基地的政策等)，改革是很难推动的。

　　“有的不能称为优惠”，比如东西部同步开放，比如对外开放的同时也对内开放，这些是WTO的基本要求，是国民待遇而不是优惠政策。

　　“总的来看，”杨钢说，“新政策体现了中央对西部的支持和倾斜，但已经公布的只是一个框架，我们正在等待进一步的、更加完善的内容。”

　　最大的优惠政策：允许西部超前开放

　　国情专家胡鞍钢虽然接受了采访，却不愿讨论已经公布的政策。“我的观点”，胡鞍钢说，“西部开发，纲举目张的政策是全面开放。允许西部超前开放是给西部最大的优惠政策。”

　　在胡鞍钢看来，西部地区既存在发展动力不足，缺乏新的投资来源和技术来源，又存在改革动力不足，各种既得利益集团阻碍着竞争淘汰机制的形成。而打破这种局面，最有效的手段就是引入外部力量。“对外开放是改变体制、观念、生活方式的根本途径，是改革和发展的最大动力，这已经在东部得到了证实。”

　　而要吸引外资就必须开放市场。

　　从1993年到1997年，中国吸引外商直接投资金额连续5年名列世界第2，1998年，降为第3，1999年，又降为第4。原因就是跨国投资的重点领域已由制造业转向服务业，主要投资方式已由直接投资转为兼并收购。而这两方面在我国恰恰是严加限制的。

　　即使在直接投资领域，市场准入限制也随处可见。中国是个大工地，但外资仅占到建筑业总产值的1%，潜力巨大的旅游业只有几家合资企业，在教育、文化、卫生、体育等领域，外资几乎为空白。这些行业被国有部门高度垄断，缺乏竞争，排队现象严重，服务质量低下。“它们和金融、保险、电信、石油勘探开发、天然气开发、计算机制造、电力生产等行业都应当列入优先开放的名单。”胡鞍钢说。

　　事实上，中国的门现在只开了一半：地域，东部开放西部未开；贸易，出口放开进口管制；产业，制造业基本放开服务业基本未开；行业，竞争性的基本放开垄断性的基本未开。但是，从另一个角度看，这也正是西部的机遇所在。

　　“我们要把思路整个倒过来，对外开放由东部优先转为西部优先，由逐步开放转为全面开放。除了军工和造币，西部应当立即开放所有的领域，允许外资以包括大规模兼并收购在内的各种投资方式进入西部市场。”

　　“超前开放的政策有效期只有三到五年，对西部而言，这是一个千载难逢的机会，也许是惟一的机会。”

　　按照有关协议，除了汽车等极少数特殊行业，中国在加入WTO三到五年后将全面开放市场。胡鞍钢说，“到了那时候，东部的条件这么好，外商干嘛还要到西部去投资呢？”(南方周末文/马克)

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