加入世界贸易组织后，如何为国内产业和企业创造公平的竞争环境，应成为政府改进经济管理工作，转变职能的重要内容，关系到我国境内企业能否在加入WTO后，特别是在“十五”期间顺利实现过渡，在日益激烈的国际竞争中保持不败地位。由于政府税收政策直接关系到国内外同类企业投资和经营成本的差距，是影响企业竞争力的重要因素，因此，营造国内外企业间相对公平的税负水平，是为企业创造公平的竞争环境的重要内容。

　　过去，大多数人在谈及公平税负问题时，往往限于谈论内外资企业所得税率的差异，主张在加入世界贸易组织后应取消针对外资企业的所得税优惠政策，在所得税领域对外资企业实行国民待遇。但是，我国的增值税征收体制，使国内企业的税负水平高于国外企业，并导致其它税收行为扭曲，已不适应加入世界贸易组织的要求，如不尽快加以调整，将使国内产业和企业在与国外产业和企业的竞争中处于明显的不利地位。由此造成的问题，可能比内外资企业所得税差异导致的问题更为严重。因此，尽快研究并改进现行增值税征收机制，并相应调整其它税收政策，应成为政府应对加入WTO挑战的重要内容。

　　我国增值税体制的基本特征和弊端

　　我国增值税体制的基本特征是生产型增值税，对固定资产投资的设备采购征收增值税，且不得作为进项抵扣。对服务业、建筑安装业等，不实行增值税制度，而实行征收营业税的体制。随着宏观经济环境的变化，特别是中国加入世界贸易组织，这一增值税体制的弊端越来越明显。

　　一般而言，增值税可分为生产型、收入型和消费型，其主要差别在于：消费型实行一次性抵扣，收入型按折旧年限分期抵扣，生产型不予抵扣。国际上实行增值税体制的国家，采用消费型的居多。我国之所以在1994年采用生产型增值税体制，一是考虑到这一征税体制容易保证财政收入的征收和稳定增长，二是在当时投资膨胀的背景下，有利于通过对投资行为课税，抑制投资膨胀和通货膨胀。这一设计在当时的宏观背景下，理论上具有较大的合理性。由于生产型增值税体制对固定资产(包括进口设备和技术)资本品采购行为征税，并不得抵扣，也产生了一系列问题。主要是：1.加大了企业的投资和运营成本。由于企业在经营过程中的资本品购买行为都被征收增值税，其成本比实行消费型增值税体制下的企业要高。在这一征税体制下，企业的投资成本被抬高，资本密集型企业和技术密集型企业的投资成本更高于劳动密集型企业。因此，生产型增值税体制，增加了企业的设备投资成本，对企业技术改造和设备更新等，具有一定的抑制作用，对社会投资特别是私人投资也有抑制作用。2.导致其它税收行为的扭曲。生产型增值税体制实施后，外商直接投资进口设备在征收关税后，还需在此基础上计征增值税。由于实行增值税体制的多数国家对设备采购的增值税实行抵扣制度，使得我国对外国直接投资资本品采购的征税明显高于其它国家，不利于吸引外国直接投资。为抵消这一负面影响，各种派生的税收政策陆续出台，使政府税收政策的目标也处于两难境地。首先，为继续保持对外资的吸引力，对利用外资的进口设备，采取了免征进口环节税(包括关税和增值税)的政策。与此同时，为降低企业技改成本，对国内技改投资进口设备，也采取了减半征收的做法。

　　这一做法带来了其它问题，一是在内外资企业进口设备的税收待遇上形成了差别，使国内投资者处于不利地位：二是由于投资者购买国产设备需交纳增值税，使国产设备在与国外同类产品的竞争中处于明显不利地位。因此，这一政策受到国内投资者和国内设备制造业的普遍抱怨。为此，1996年国家取消了对外国直接投资进口设备进口环节税的免税待遇。外国直接投资者对这一政策变化叫苦不迭，对他们而言，在中国的投资尚未盈利，就必须在设备采购阶段多付约占设备价值20%的税收。有人认为，这一政策变化对外资流入速度和规模的下降，有一定影响。

　　1997年亚洲金融危机后，出口市场萎缩，国内需求不足的问题日渐突出，如何更多地吸引外资，已成为保持经济增长的重要因素之一。下半年，国务院开始重新研究对进口设备的免税政策。并于1997年底颁布了《国务院关于调整进日设备税收政策的通知》(国发[1997]137号)。

　　新的进口设备免税政策与原政策相比，不仅为外国投资者提供了进口设备免税待遇，对国内投资者投资于符合国家产业政策的项目，也提供了进口设备免税待遇，较好地兼顾了外国投资者和国内投资者之间的利益。外资投资于《外商投资产业指导目录》鼓励类和限制乙类的项目，可享受进口设备免税待遇；国内投资者投资于符合《当前国家重点鼓励发展和产品、产业和技术目录》的项目，不论技改项目还是基建项目，也可享受进口设备免税待遇。

　　但是，由于新政策扩大了进口设备免税政策的享受范围，在文件形成过程中就遭到机械行业管理部门和设备制造企业的反对。为了使国内设备制造业免受进口设备的过大冲击，同时出台了《外资项目不予免税进口的商品目录》以及《国内投资项目不予免税进口的商品目录》，两个目录中的产品基本都是国内设备制造业可以生产的设备。但两个目录覆盖的产品范围不一样，外资不可免税的商品少，内资不可免税的产品多，两者的差距相当大。国务院37号文对引进外资、降低国内投资者引进技术和进口设备的成本具有积极意义。但自1998年1月1日实施后，也带来了两个新的问题。

　　一是对国内设备制造业形成了冲击。新的免税政策从两个方面影响国内设备制造业，首先，尽管政府试图通过两个不予免税进口的商品目录来保护国内产业，但这一保护方式的作用是有限的。投资者(企业)为免税进口设备，可以想出各种办法来避免不予免税进口的商品目录的制约。其次，由于进口设备整机进口可以免税，而国内设备生产企业生产整机需要进口的关键零部件大都不能免税，使国产设备特别是进口含量较高的国产设备价格上处于不利竞争地位。1998年以来，国内通信设备制造企业、自动柜员机(ATM)、电梯制造企业、印刷设备制造企业、燃气锅炉制造企业等由于受免税进口产品的冲击，反应强烈。甚至一些合资企业，如上海三菱电梯、西安NEC、广东北电等都有抱怨，认为这一对进口设备的“超级”税收待遇，使其原有客户纷纷转向原装进口产品。

　　二是政策操作的问题。按国务院37号文的规定，无论是外资项目还是内资项目，只有符合国家产业政策的项目才能享受进口设备免税优惠。为了确保企业的投资项目符合国家产业政策，在政策操作上设计了一套工作程序。由国家计委、国家经贸委、中央有关部委分别负责确认按现行投资体制确定的审批权限范围内的基建项目和技改项目，省级计委和经贸委负责确认其审批权限内的项目，国务院试点企业集团负责确认集团审批的项目。对有确认书的投资项目，由海关审核其进口设备是否属两个不予免税进口的商品目录后，对不属于两个不予免税进口的商品目录的产品办理免税通关手续。

　　这一设计的初衷是尽快使国务院37号文的好处落到实处，减少审批环节，其最大的问题是将主要由中央政府拥有的税收收入的减免审核权给予了地方政府和企业集团。从审批部门的责任看，这一设计具有不合理的成分。由于关税、增值税主要由中央政府享有，地方政府、企业集团一般都不具备真正承担责任、严格进行政策把关的动机，实际情况也是如此。由于行业部门所审项目一般都是部属企业项目，把握政策的尺度也相对较松。企业集团作为企业，只要能免税，企业就能受益，更不具备认真把握政策的动机。因此从逻辑上看，只有国家计委和国家经贸委具备认真执行并把握政策的动机。由于计委和经贸委审批的限上基建和技改项目只占少数，因此这一政策操作程序实际上并不能保证有关方面按国务院37号文的精神严格把握政策的尺度。

　　从海关执行不予免税进口商品目录的情况看，由于目录本身在商品名称、技术标准设定等方面，不能迅速反映国内企业的生产和技术水平变化，一些产品的名称在国内外不一定有统一的定义，企业在进口设备通关时经常为此与海关发生纠纷，使海关免税审核工作的难度和负担明显增加。

　　此外，由于政策操作涉及不同政府部门的审批、审核和确认，必然蕴藏着行贿受贿的动机和机会，增加了企业和整个社会的交易成本。

　　由此带来的问题并没有到此结束，面对国内设备制造业对进口设备免税政策的抱怨，为了鼓励企业购买国产设备，1999年又出台相应的税收政策，对外资企业购买国产设备，实行抵免40%所得税的优惠。符合产业政策的技改项目购买国产设备，也实行同样的抵免政策。由于大多数外资企业都已能享受所得税优惠，且企业所得税上缴多少具有很大的弹性，这项优惠政策的有效性值得怀疑。不管其效果如何，但这一针对国产设备购买的优惠政策却构成了违背WTO补贴协议的禁止性补贴措施(进口替代补贴)。我国加入世界贸易组织后，这类政策容易受到其他成员国的攻击和报复。

　　尽快将生产型增值税调整为消费型增值税，取消进口设备免税政策

　　导致上述一系列问题的原因十分简单，就是因为我国现行增值税征收体制不符合国际惯例。因此，必须对这一体制进行改变，改变的核心就是尽快对固定资产投资的设备采购实行进项抵扣，向消费型增值税体制过渡。从目前看，对生产型增值税体制进行改革的时机已基本成熟，我国加入世界贸易组织后，更具有紧迫性。

　　首先，我国宏观经济环境己发生重大变化，需求不足，特别是社会投资需求不足，已成为制约经济增长的重要因素，促进社会投资，特别是促进中小企业投资、设备更新和改造投资、技术和资本密集型投资，是创造就业、提高产业竞争力，推动快速增长的重要途径。靠生产型增值税体制抑制固定资产投资的观念，与近年来推行的以扩大内需为目标的积极的财政政策不相适宜，不适应当前经济环境和长期增长的要求。

　　其次，对境内企业固定资产投资中的设备采购征收增值税，必然使境内企业投资的税负成本高于实行消费型增值税体制的国家，在日益激烈的国际竞争中处于不利地位。我国加入世界贸易组织后，如果这一体制不加以改变，无论从吸引外资、为国内外企业营造公平税负的环境，还是从保护国内产业发展来看，都是不利的。

　　再次，可减少生产型增值税体制导致的税收行为扭曲。实行消费型增值税体制后，企业无论是采购进口设备，还是采购国产设备，都无须需再承担增值税导致的额外负担。企业进口设备只需交纳进口关税。我国加入世界贸易组织过渡期结束后，工业品平均关税将逐步降至10%以内，WTO信息技术协定覆盖的260多个税号的产品将实行零关税，今后境内企业进口设备的税负成本将大大降低，针对进口设备的免税动机应不再有存在的合理性。在此前提下，我国目前实行的进口设备免税政策、购买国产设备实行所得税抵扣等政策，都可相应取消。

　　这样做的好处十分明显。(1)有利于降低投资成本，为境内企业营造公平的竞争环境，帮助企业应对加入WTO后的激烈竞争：(2)有利于为国内设备制造业营造一个好的发展环境，与“十五”提出的振兴装备工业的要求相吻合；(3)有利于规范税收行为，转变政府职能，使管理部门从烦琐的免税审核工作中解脱出来，集中精力研究一些大的政策问题；(4)有利于减少收效不大，但却与WTO规则违背的税收优惠和补贴措施，减少今后可能出现的贸易争端。(5)有利于减少企业为获得设备进口免税待遇而需付出的各类交易成本。(6)有利于促进国内投资需求。

　　“十五”是我国加入世界贸易组织后的关键过渡期，在过渡期内解决上述增值税体制问题，应成为应对加入世界贸易组织挑战的重要措施之一，这也是税收体制向国际惯例靠拢的重要内容，具有紧迫性，也具有重要意义。建议国务院责成有关部门抓紧开展有关工作，提出可行方案，尽快实现这一关键性的税收体制变化。(国家发展计划委员会发展规划司/徐林)

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