继今年5月24日美国众院以237票支持、197票反对的较大优势通过对华永久性正常贸易关系(PNTR)议案后，美国东部时间19日下午，这一举世关注的议案终于在参议院以83票对15票的压倒性多数获得通过，从而结束了美国国会20年来对中国贸易地位年度审议所引起的旷日持久的激烈争论，这是中美关系史上具有深远意义的重大事件。

　　从MFN到PNTR中美关系走过艰难历程

　　“永久正常贸易关系”(PNTR)最初被称为“最惠国待遇”(MFN)，本是国家间正常贸易关系的对等互惠方式和构成国际贸易协定的基本条款，但是，从美国对华MFN到PNTR的演变，却非常明显地反映出中美关系发展的艰难历程。

　　1979年，在中美建交当年签署的《中美贸易关系协定》明确规定相互给予最惠国待遇。据此中方一直给予美方无条件、无歧视的最惠国待遇，但在该协定于1980年生效后，美方给予中方的MFN却单方面受其国内法《1974年贸易法》第402条款即“杰克逊-瓦尼克条款”的限制，由总统每年确认及国会审议通过才得以延长。自1983年6月美调整延长MFN的法律程序后，每年都在6月3日之前由总统重新提出延长对华MFN并经国会例行审议通过。

　　可自1990年以来，国会部分反华议员借口所谓人权、武器扩散、贸易逆差、市场准入及台湾、西藏等问题，多次阻挠延长对华MFN，使原本纯粹的经济和贸易互利互惠问题演变成了两国间的政治问题，不仅不利于中美经贸关系的健康与稳定发展，而且直接给整个中美关系的发展造成十分恶劣的影响。

　　长期以来，中方一直反对这一单方面的歧视性年度审议做法，主张早日解决对华永久最惠国待遇问题。1998年，美国内支持派发动强大攻势，促使国会通过了把MFN更名为“正常贸易关系”(NTR)。去年11月15日，中美两国就中国加入WTO达成双边贸易协议，中方同意广泛开放农业、电信等一系列国内市场，相应地美必须放弃年度审议中国贸易地位的歧视做法，给予中国PNTR，否则，中美贸易协定将不能自动生效，但并不能阻挡中国与WTO其他成员国达成协议并最终加入WTO。今年3月8日，克林顿当局向国会提交给予中国PNTR议案后，在国会中引起了激烈的立法战。

　　PNTR获通过美对华政策发生变化

　　美方要真正迈出调整对华政策的实质性一步并不容易。按照国会议程，参议院应该在众院之后，于今年6月上旬就给予中国PNTR议案进行辩论和表决。但是顽固反华的议员发誓要阻挠议案的通过，各色反华集团一起，以中国“侵犯”人权等为借口，开展了有史以来最大规模的游说阻挠活动。迟至9月5日参院才开始就该议案展开全面辩论，并对有关修正案陆续进行表决。多数参议员在辩论中认为，给予中国永久正常贸易关系地位符合美国的经济和安全利益，也有利于推动美中关系的正常发展。

　　最终促使美国国会通过的主要原因有如下三条：

　　一是美国看到了中国的分量。美决策层看到中国近年来的巨大变化，意识到中国的发展势头难以阻挡，为了对付很可能是今后几十年美最大的“对外政策挑战”，“处理与崛起的中国的关系”，要从策略上调整对华政策。中国潜在的庞大市场成为欧、美企业界的兵家必争之地，此前中国与欧盟等其他有关国家就中国“入世”问题纷纷达成双边协议，也给美国会形成了强大的压力与推动作用。从美政策决策角度来看，由于这次表决离即将举行的总统选举不到两个月，而且经过了9个月的激烈辩论，83票对15票的悬殊结果更加引人注目，它显示了即使在竞选的白热化阶段，对外政策问题也能赢得两党的支持。从美国对华政策的角度来看，克林顿在参院表决后所讲的话耐人寻味：“美国张开手要比捏紧拳头对中国的影响大得多。”

　　二是美国出于自身现实利益考虑。中国是美第四大贸易伙伴和第七大农产品出口国，这一巨大的市场对美工商企业界有着无法抗拒的诱惑力。美工商界人士看到，中国作为全球最大的市场蕴涵着无限的商机，因此不遗余力地敦促美国会通过对华PNTR法案。福特、卡特和布什3位前总统，基辛格、克里斯托弗等6位前国务卿、7位前财政部长、现任美国联邦储备委员会主席格林斯潘都认为，通过PNTR对美确是一次巨大的机遇，是美利益之所在，是打开中国市场的钥匙。

　　三是美国朝野共同努力的结果。WTO要求所有成员国遵循非歧视原则，相互给予无条件MFN，而美方长期以来对华MFN进行年度审议的做法，极大地影响着中美经贸关系的健康稳定发展，由于表决结果的不确定性和不可预见性，影响到美公司在中国发展的战略计划的制定和实施，直接影响到美公司在中国的发展，永久解决MFN问题早已是人心所向。多年来美各界有识之士为早日实现这一目标做出了积极和不懈的努力。为给自己8年的总统生涯画上圆满的句号，给后人留下像样的“政治遗产”，克林顿本人也亲自督阵积极推动，以促成美、中建立PNTR来证明其对华政策的成功。

　　PNTR之后中美关系仍将喜中带忧

　　根据美立法程序，刚刚通过的这项议案经克林顿总统签署后将正式成为法律。这项议案是1993年签订北美自由贸易协定以来美贸易法出现的最重要变化。实现美国对华永久正常贸易关系是符合世界贸易组织非歧视性原则的决定，有利于中美经贸合作创造长期稳定的环境，符合中美两国人民的根本利益。今年9月21日江泽民主席在会见美商会代表团时指出：美国国会参院表决支持实现对华永久正常贸易关系，这是中美关系中的一件大事、好事。早日实现美国对华永久正常贸易关系符合中美双方的利益，对中美经贸合作和两国关系的健康、稳定发展具有重要的积极意义，也有利于全球经济和贸易的发展。

　　毫无疑问，PNTR的通过将推动中美贸易关系全面发展。它可以免除美国会持续20年的对华贸易地位的年度审议，永久性地保证中国商品与其他国家产品相同的低关税进入美国市场。对中国来说，该议案不仅将为中国商品打开美国市场，有利于中国产品进一步扩大对外出口，还预示着引来大量外来投资，它扫除了中国加入WTO的最大障碍，使中国得以全面参与国际竞争和合作。同时，美国公司也有更多的机会进入中国市场，美国银行、保险、电信、能源、交通等企业能够更广泛更公平地进入中国巨大的发展迅速的市场，尤其有利于美国中小企业的发展。该法案获得通过，使美国公司在中国投资的不确定因素消失了，美国公司可以与欧盟和日本的公司同等地在中国市场展开竞争。

　　PNTR的通过必将对中美关系产生深远的影响。它扫除了中美关系发展中的一道障碍，将对中美关系的发展起到积极作用，将有利于中美两国在平等、互利的基础上发展健康、稳定的经贸关系。对中国来说，加入世界贸易组织之后，中国就可以不受美单方面行动的威胁。世界贸易组织的原则不允许利用该组织的机制因政治理由对成员国施加压力。人们没有忘记美对华贸易审议机制对中美关系的恶劣影响，因而人们也有理由期望，中美双方把美对华永久正常贸易关系问题的解决作为新的起点，共同努力推动两国经贸合作和中美关系在新世纪取得新的进展。

　　但是必须指出的是，美参院通过的对华PNTR议案仍保留了众院文本中一些本与贸易无关的、企图损害中国利益、干涉中国内政的条款内容。如美国会和行政部门共同设立中国委员会，监督中国人权纪录，并每年向国会与总统提交报告；就防范特定产品进口激增立法，避免对美产业与劳工就业造成伤害，监督中国遵守WTO规范等。该法案在两院通过，暂时平息了美国会的反华声浪，但美国政客特别是一些国会议员与中国在人权、台湾、贸易、武器扩散、西藏等问题上的分歧依然严重，双方还会面临多次交锋。另外，该议案的通过，使国会改变了过去主要利用正常贸易关系为工具牵制中国的单轨作战法，转为采取通过非贸易措施聚集各派反华势力，对中国采取所谓多方位的监督和施加压力，等等。这些举动已经超过WTO的范畴，为今后中美矛盾埋下导火线。

　　中国政府已就此向美国政府表明了中方坚决反对的严正立场。美方解决对华PNTR问题，是执行中美关于中国加入WTO协议的基础和前提，干净利落地解决对华PNTR问题是美方的义务，中方坚决拒绝任何以人权或者其他问题为借口干涉中国内政、损害中国利益的图谋和做法。(文／中国现代国际关系研究所副研究员 席来旺)

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