社会保障制度改革的几种思路

　　经过十余年的努力，我国社会保障制度建设虽然已取得很大进展，但面临的任务仍然很重。其中，最突出的是，社会保障开支迅速增长，资金来源严重不足。首先，在退休养老保险方面。当前企业负担的养老金支出占工资总额的20%，离退休人员的收入替代率为80%左右，基本上达到了养老缴费率必需与退休率大体相等的要求。但由于企业效益下降和企业破产增加，养老金停缴和欠缴情况严重，导致养老基金在总量上出现了当期赤字、在结构上出现区域性和待业拖欠。其次，在医疗保险方面。不仅存在医药分开和医政分开改革缓慢的问题，而且在基本实现“两分开”后，真正建立起城镇基本医疗保险制度和农村合作医疗保险制度所需资金投入缺口较大，目前尚无确定的资金来源。解决这一问题有多种思路，至少如下几种可供考虑：

　　转换支付主体思路。这种思路认为，既然现在经由企业支付的养老和失业等各种社会保障，最终都是由国家负担，那就不如将所有社会保障负担剥离出来，走“新人新办法、老人老办法、老人用新办法加以补充”的道路。具体说就是，凡是新就业的职工，不管是在什么性质的企业就业，均由企业和个人统一购买社会保险；凡老人，其各种社会保险性支出，均由国家包下来，同时按比例对新增国民活动实施专项扣除，以补充其支大于收的缺口。

　　对国家土地征收地租用于社会保险基金。根据这一思路，如果能够按城市建成区土地每平米收取一角钱计算，每年即可得到1400～1700亿元地租。将这笔资金用于补充社会保障基金，可能能够解决一些问题。

　　发行国债。这种思路认为，由于现行三三制社会保障基金筹资方式中，财政、企业和职工的经济状况都不好，潜力不足，因此，不如将每年2000亿元的社会保障基金缺口转为通过发行国债予以弥补。可考虑连续发行5～10年，以渡过中期困难。

　　提高缴费率。这种思路认为，社会保障基金不足主要是因为缴费率不够高。而按市场经济国家惯例，如果现收现付的社会保障资金不足，那就必须提高缴费率。目前日本已准备将其在职人员的工资缴费率从17%左右提高到20%左右，到2025年则提高到34%左右。到2010年，美国的社会保障支出也会出现大于收入的局面，其社会保障税的税率也将从目前的12.4%提高到20%左右。所以，我国也可考虑提高这方面的税率。

　　建立社会保障基金融资机制。这种思路认为，通过建立股份不定共同基金、以吸纳股民购买间接证券入股的方式，积累起一笔足够大的资金，再以机构投资者的身份购买直接证券(如绩优公司长期债券、股票、政府债券等)，政府在税收上再给予一定支持，由此创造出收益后，少部分用于支付股息，大部分用于社会保障基金开支。

　　“三农”、“一化”问题与对策

　　所谓“三农”、“一化”问题，是指我国普遍存在的农业、农民、农村问题和农村城镇化问题。“三农”、“一化”问题，是“十五”时期我国国民经济发展能否取得决定性胜利的关键问题。

　　农业问题：面临两大挑战，应做五方面调整。我国加入WTO后，农业部门的发展将面临两大严峻挑战：一是在农产品供给上，由于人多地少，与美国、澳大利亚、加拿大等人少地多国家相比，我国将处于劣势；二是外资大量进入我国，将减少农业部门对工业及服务部门产品的需求。农业部门面临的严峻形势，要求我们必须从比较优势原则出发，对农业发展战略进行调整。首先，要转变传统农业发展模式，确立以发挥比较优势为核心的、开放的新农业发展模式。要积极发展劳动力资源密集型的园艺农业、养殖农业等。其次，要转变传统的支农方式。要适应农业生产结构的调整，为农业部门提供服务的工业机械装配和服务业。与上两大转变相适应，我国农业经济政策也应作出相应调整：第一，调整农产品进出口结构。根据国外经验，今后我国粮食自给率可考虑下调到90%左右。这样可能会形成一个需求缺口，从而有助于农产品价格提高，改进农业生产布局，推动农业部门健康成长。第二，调整农业补贴方式。近年来我国为补贴农业部门花了不少钱，但效益不大。原因复杂，其中一个主要方面是没有能够将补贴的钱真正交到农民手里。目前，我国又遇到了农产品结构性过剩的问题。在这种情况下，应当考虑将部分用于补贴流通环节的资金转向补贴农产品出口。这样做，既有利于提高农民收入，也有利于我国农业进入良性循环轨道。第三，推进农村费改税改革，切实做到既有效减轻农民负担，又能够解决农业部门发展中遇到公共投入不足、基础设施落后的问题。第四，完善国家财政支持体系，促进农村高新科技产品的研制、开发与推广。第五，在完善各项储备制度的前提下，开放农产品市场。

　　农民问题：重在增加农民收入和处理好几个关系。目前和今后相当长一段时期内，我国农民问题仍将集中表现在农民收入问题上。农民收入问题，表面上看是农产品价格、农民负担问题，实质上却是人口流动政策、就业政策和收入分配政策问题。因此，在农民问题上，必须处理好以下几个问题：第一，政府与农民争利问题。目前，我国村一级组织承担着繁多的经济与政治任务，但现行财政体制无法给予必要财力支持，从而导致农民负担过重。出路是建立农村公共财政，减少对农民的不合理收费，强化公共财政管理。第二，有条件地恢复农会组织。国内外的成功经验证明，这是保障农民权益的最好方法，也是协调各种关系，释放各类压力，解决各种矛盾，稳定农村社会最经济的办法。第三，以人的现代化作为解决农民问题的落脚点。坚决取消一切歧视农民的政策，包括农民进城限制、农民接受教育和享受各种社会保障的限制等。第四，以法律手段切实保障农民的财产和人身权利。农民的财产权、民主权、农民人格尊严等，都迫切需要从制度上给予保障、在法律上得到确认。否则就谈不上解决农民问题。

　　农村问题：大力推进农村社会经济结构转型。农村问题的中心是结构问题，包括产业结构、就业结构和村政建设问题。农村发展的过程，就是通过农村产业结构的演进和变化带动农村就业结构和社会结构变化和转型的过程。发达国家农业占GDP比重已降到5%以下，我国农业虽占GDP比重达17%左右，但农村人口却占80%。因此，必须采取有力措施，大力推进农村社会经济结构的转型。第一，有条件、有区别、有步骤地放松人口流动管制。要在各地分别制定放松人口自由流动管制政策的基础上，在全国范围内放松对人口迁移的政策限制和体制制约。第二，发展多种融资方式，重构农村金融体系。一是充实和发展农业银行经营的农村金融业务，并将其业务扩展至粮食信贷领域，政府再给予必要补助。二是对现有农村信用社进行改革，逐步建成农村商业银行。三是恢复管理规范的农村合作基金会，并加强央行的监管。四是在农村先实行利率市场化。第三，完善土地产权制度，促进土地和人口的双向流动。

　　农村城镇化：战略上必须高度重视，实施中不能“一刀切”。农村城镇化是区域经济发展的结果和表现形式，其实质是生产要素在空间上的聚集和优化配置过程。当前提出农村城镇化，不仅仅是扩大内需的需要，更是优化社会经济活动、促进农村社会经济转型的需要，必须从战略高度上给予足够重视。但是实施农村城镇化不能一刀切。第一，要从城乡一体化发展的角度进行综合规划，将城镇规划和农村规划协调起来，走城乡综合协调发展的城镇化道路。第二，改革户籍制度、土地制度、社会保障制度，开通城乡联系，促进城乡一体化发展。第三，尊重实践，不求单一的城镇化模式。大都市区域可搞都市圈、城市带城镇化；人口密集的农村地区可重点发展大型城镇；在人口稀少的落后地区可着重推进小城镇。第四，要注意城镇化战略与农业经济结构调整、农村工业发展、退耕还林还草、生态环境保护方面的有机结合。

　　深化粮改的政策建议

　　从1998年开始实行的以“三项政策、一项改革”为主要内容的新一轮粮改取得了很大成绩，但与预期目标差距较大，在实践中也暴露出不少问题。归纳起来，主要是以下几个方面的问题：第一，“敞开而不收购”。在实施按保护价敞开收购的过程中，许多地方出现了“敞开而不收购”现象。产生这种现象的原因，一是仓储能力严重不足，二是风险基金落实不了，三是真的敞开收购会给收购企业造成新的财务负担。于是，实际上敞开收购已经变成了限量收购或“敞开而不收购”。第二，保护价一降再降，农民利益无法保障。在强制实行垄断收购的情况下，农民只能被动接受粮食企业的定价和等级认定。而在要求粮食企业顺价销售的情况下，收购企业必然要压级压价。这就不可避免地要损害农民利益，有悖中央提出的按保护价收购农民粮食的初衷。第三，顺价销售难度较大。统购后如果不能统销，国有粮食企业顺价销售就会受到市场价格大幅度下跌的压力和来自私商倒卖活动的冲击。这是客观现实，只要承认市场的存在，这个现实就不可改变。为此建议：

　　粮食流通体制改革是一项长期任务，只能分阶段适时推进。改革的短期目标要服从长期目标，要从长期目标角度安排短期改革，并通过阶段性改革促进长期改革目标的实现。要防止政策多变、时紧时松和忽热忽冷。

　　粮食流通体制改革的步骤设计要有足够的支持条件和手段相配合，政策手段不能少于政策目标。例如，如果没有足够多的仓储和资金，就不能要求全面敞开收购。

　　要正确处理国家控制与市场调节的关系。世界上多数国家都对粮食购销进行一定程度的干预，我国也不可能例外。但是，政府干预不等于放弃市场调节。否则，就等于政府将过多的市场风险全部揽到自己手里。对于我国这样一个财政能力较低的国家来说，这是危险的。正确的选择是，充分发挥市场的基础作用，政府从外部加以扶持和帮助。

　　要大力发展订单农业。粮食问题不是一个单纯的生产问题，也不是一个单纯的流通问题。要探索能够将生产与流通统一起来的环境与机制，寻求粮食的动态供求平衡。不能头痛医头、脚痛医脚，粮食少了认为是生产问题，供给多了又认为是流通问题，更不能生产少了找省长，供给多了怪农民。要总结和学习国外的成功经验，学会用粮食市场、特别是订单市场(其成熟形式就是期货市场)调节粮食的短期需求和长期供给，从制度和机制上真正保证粮食安全。经过整顿，我国保留下来三家期货市场。到目前为止，这三家期货市场实际上没有能够发挥调节粮食供求、保证粮食安全的作用。其中原因很多，要进行总结，以使其真正替代政府的部分职能，更好地发挥调节粮食供求、保证粮食长期安全的作用。

　　(刘迎秋、王小映根据中国社会科学院有关专家的发言和报告材料整理)