我国50年来农村劳动力转移的历程、特点和经验

　　(一)农村劳动力转移的历程

　　1.改革开放以前的曲折转移状况(1952-1978年)

　　我国农村聚集的人口过多，耕地又少，劳动力过剩问题，一直是困扰农村发展的沉重包袱，是个突出问题。新中国成立以来，本来为实现我国现代化而推进的工业化过程，同时也应该成为推进城市化的进程，促进农民向非农产业转移，向城镇集聚，但是，我国却是选择了二元结构发展模式，国民经济产业配置与就业转换是在工业“重型结构”路向上逐步演进的。我国1952年人均国民生产总值只有50多美元，人均粮食占有水平只有285公斤，农业就业份额高达83.5%，比发达国家工业化起步时多了20多个百分点，工业产值份额不足10%。在如此贫困落后的基础上，超前发展资本密集型的重工业，其巨量资金需求无法从轻工业获取，只能从落后的农业加倍抽取。从1952-1978年的26年间，国家通过直接、间接两种分配形式抽吸农村资金，农业部门为国家工业化提供的资金约为6078亿元(“剪刀差”形式是5100亿元，税收形式是978亿元)。而农业主要以短缺的资金与廉价的密集劳动力大搞劳动积累，难以形成高层次的综合农业生产力水平，致使农业发展速度缓慢。再加上我国人口控制决策的重大失误，以及长期奉行闭关锁国方针，更是造成了农业人口巨增。我国农业劳动力在社会总劳动力的份额从83.5%仅下降到73.8%，平均每年仅下降0.47%。而且在此期间，还发生过两次就业转移的回流。

　　第一次，在产业结构严重地向重工业倾斜的情况下，1958年又提出“以钢为纲”，“大炼钢铁”，工业的“大跃进”，超强度破坏了农业资源，给农业带来了大衰退。1958-1962年农业总产值以年均6%的速度递减；从1959年起农业总产值连续4年、粮食产量连续7年低于1957年水平。1960年人均占有粮食由1957年的302公斤下降为108公斤，每人减少194公斤粮食。由于农业的萎缩，迫使工业也只能大幅度下马，就业结构产生了回流逆转，劳动力被强制性返回农村。1961-1963年3年期间，总共有2000多万人，由城镇返回或下放农村，务农劳动力比重由58.2%上升到82.5%。从1963年开始全国城市每年有200多万新增劳动力不能就业，到1966年累计城镇待业人员达600-700万人。

　　第二次，是1966-1976年的10年“文化大革命”时期，再次向重工业超度倾斜。重工业投资由45.9%上升到51.1%，农业投资由17.7%下降到10.7%，就业结构转换速度由7.6%下降到5.8%。这期间非但农村劳动力得不到转移，城市的就业压力也转向农村，政府动员了大约1700多万人到农村安家落户。

　　2.改革开放之后农村劳动力的转移情况(1979-2000年)

　　从1979年起，我国走上了改革开放的道路。探索并寻求解决农村劳动力过剩的问题也获得了不断创造新的机遇和条件。20多年来，农村劳动力转移出现了两个高潮。一个是从1979-1997年，主要是以乡镇企业发展为主渠道的转移；再一个是从1998年我国农产品进入丰年有余、多数农产品由短缺进入相对过剩以后，有效需求严重不足，国家实施了积极的财政政策激活内需，我国的农村劳动力转移进入了一个新的发展阶段，由乡镇企业转移的主渠道逐步向加速城镇化建设、建立要素市场和扩大基础设施、治理生态环境等多渠道转移。20多年的历程可分为6个阶段。

　　第一个阶段是1979-1983年向农业深度发展转移阶段。由于家庭联产承包释放出巨大能量，广大农民在党的政策的感召下，充分发挥积极性，由从事农业的单一经营向多种经营转移，加快进入二、三产业。

　　第二个阶段是1984-1988年的高速转移阶段。1984年3月，党中央、国务院发布4号文件，确立了乡镇企业在国民经济中的重要地位，社队企业正式改名为乡镇企业，把联办企业、户办企业都包括进去，允许突破原来“三就地”(就地取材、加工和销售)的限制，并在政策、舆论、资金、税收等方面给予大力支持。从1984-1988年，从业人员从5028万人增加到9545.5万人，增长89.8%；总产值从1245.4亿元增加到4428亿元，增长2.6倍，年均增长37.3%。这个阶段乡镇企业进入了一个“高潮”，也是农村劳动力转移的“黄金时期”。

　　第三个阶段是1989-1991年的整顿提高阶段。乡镇企业由于治理整顿等原因进入低潮，年均增长8%，吸纳劳动力成了负数，很多职工回到土地中去。另一方面乡镇企业又因其灵活的市场机制和“草根工业”的顽强生命力，开拓了外向型经济的发展，从1989年到1991年乡镇企业出口交货值由371.4亿元增加到669.9亿元，年均增长34.3%，很多企业也积蓄了力量。这个阶段的特点是在我国东部发达地区，大力发展了“三来一补”的劳动密集型产业，吸纳了内地大量的劳动力。

　　第四个阶段是1992-1996年的超常转移阶段。1992年初，邓小平同志视察南方发表重要讲话，把我国改革开放引向一个新的阶段。他指出：“我们有优势，有国营大中型企业，有乡镇企业，更重要的是政权在我们手里”(《邓小平文选》第三卷，373页)，解除了姓“社”姓“资”和怕“三资”企业思想的禁锢，给了亿万农民和广大乡镇企业干部职工以极大的鼓舞。1992年之后，乡镇企业率先活跃起来，进入高速增长的轨道，年均增长52%，全国各地创造了“五个轮子一起转”的模式，大量地吸纳了农村劳动力。这是乡镇企业的第二个高潮。

　　第五个阶段是1996-1997年调整重组阶段。中央下发了中发〔1997〕8号文件，国家出台《乡镇企业法》，国务院召开乡镇企业会议，推动了乡镇企业实行两个根本性转变。1997年的利润总额比1996年增长17.4%。(1998年比1997年增长了17.3%，1999年比1998年增长了14%)这个阶段由于部分工业和农业产品相对过剩，加上亚洲金融风暴的冲击，我国实行了战略性的结构调整，重点是解决工业产业和产品两个“同构”的问题，所以城市出现了下岗工人，乡镇企业压缩和调整，劳动力的转移出现了大面积滑坡。在一部分乡镇企业走向大规模、高科技、外向型的同时，企业间“两极分化”步伐加快，也有很多乡镇企业开始跌入低潮。

　　第六个阶段是1998-2000年劳动力转移的新阶段。建国之初，我国实行土地改革政策，第一次解放了农村劳动力，开通了农村劳动力同社会主义结合转移的新途径；改革开放以后，实行家庭承包责任制和发展乡镇企业，第二次解放了农村劳动力，为实现部分农民奔小康和解决农民温饱问题发挥了巨大作用；近年来，我国已进入了新的发展阶段，通过实行积极的财政政策、激活内需，大力发展农田水利、交通、通信、农村电网、流通市场等基础设施建设，综合治理生态环境，积极扶持发展有中国特色的多元城镇化(大中小城镇多层次发展)建设，这些政策和措施，为农村劳动力的转移就业开辟了新的空间，促使劳动力面临第三次解放，由农民变市民，加速转移将进入黄金时期。

　　综上所述，可以分析出，建国以来我国劳动力的转移受国家宏观调控政策的显著影响。改革开放以来我国宏观经济已经经历四次周期波动，即1977-1981年由快速增长引起经济收缩波动，1982-1986年期间由1984、1985年高速增长引起“软着路”的波动，1987-1991年间由1987、1988年高速增长引起三年“治理整顿”的波动，1993年以来我国经济可以说进入了第四个周期，经过连续3年10%以上的高增长和连续两年的二位数的高通货膨胀以后，至1997年出现了“软着路”波动。劳动力转移变化基本上是和经济的波动周期相吻合的。

　　(二)改革开放以来我国劳动力转移的特点分析

　　1.从1979年到1988年农村劳动力转移的特点

　　我国农村劳动力转向非农产业，没有走西方城市化的道路，而是转向乡镇企业和有中国特色的多元城镇等，是随着我国改革开放的不断深化而步步推进的。改革开放的前10年，农业劳动力份额由73.8%下降到60.1%，平均每年下降2.26%，这期间下降幅度是前26年的1.41倍。值得指出的是，这期间农业劳动力份额的迅速下降，是在社会总劳动力的年增长率明显高于前阶段的情况下实现的。大体年均转移约850万个劳动力，其中向城镇转移占16%，向农村非农产业转移占80%以上，其特点是：

　　(1)高度倾斜性。农业劳动力主要转移到乡镇企业。1988年在1.2亿左右非农产业的农村就业人员中，进入乡镇企业9295.5万人，占77.5%。但结构不尽合理，倾向性较大，偏重于农产品加工业之外的行业，而农产品加工、纺织、服装等，到1987年仅占6.27%。

　　(2)兼业型。在大多数地区，绝大部分转入非农产业部门的劳动力并没有完全脱离农业，放弃土地承包权，仍然或用闲暇时间或用家庭辅助劳动力来经营农业。有相当的劳动力属于季节性转移，农忙务农，农闲务工经商。农业转移的劳动力近60%是“兼业型”转移。

　　(3)粗放型。其一是劳动力素质差。据统计，1986年在152万个乡村两级企业中，专业技术人员只有63.5万人，平均每个企业0.4人，拥有的技术人员又大都是从城市高价聘请的。其二是技术粗放，大都是传统的劳动密集型行业。建筑、食品、纺织、服装、皮革等劳动密集程度较高工业部门的从业人员占乡镇工业从业人员比重达半数以上。其三是设备粗放。在乡镇企业设备总量中，大约有50%的设备是国营企业淘汰的陈旧设备。其四是综合要素生产力低下。乡镇企业的高速度发展大都是靠扩大规模来维持的。这种粗放是不可避免的，也是走向集约发展的基础。

　　(4)布局分散，结构低，层次重复。乡镇企业80%分散在村落，12%分布在集镇，8%分布在建制镇。而且不同地区结构相似，产品雷同。在轻工业结构中，无论是东部、中部还是西部地区，以农产品为原料的轻工业所占比重大体相同，分别为52.4%、60.4%、57.3%。在重工业结构中，东部和中部地区制造业的比重分别为78.9%、79.4%。产业结构相似，产品雷同，难以集中人力、物力、财力形成规模效益。农村劳动力也只能实现低层次的转移，有碍于劳动力素质的提高。

　　(5)剩余劳动力由隐性变为显性再到转移。农村实行生产责任制后，经营和分配方式发生了根本性变革，农业劳动生产率大幅度提高，大量边际生产率为零的过剩劳动力，从长期的隐蔽日益成为显性状态，在量上日益严重化，各种形式的农业剩余劳动力要占到农村劳动力总数的30%-50%。正如纳克斯(纳克斯：《不发达国家资本形成问题》，商务印书馆，1966年)指出的，不发达经济必然存在隐蔽性储蓄能力，即所谓在土地上干活的“不生产”的剩余劳动者实际是靠生产的劳动者养活的。能生产的劳动者因此实际上是在进行储蓄———他们生产的比他们消费的要多。但是，这是一种无结果储蓄，因为它被不生产的剩余劳动力花掉了。我国改革开放以来，乡镇企业的发展虽然存在许多亟待解决的问题，但就其转移农村劳动力的功能来说恰恰是将无效储蓄变为有效储蓄，把农民对剩余人口不生产的消费，变为能生产的消费，因之增加了经济余量，继而推动农村经济增长与就业结构变化，它所产生的功效是伟大的。

　　(6)多层次、多样性。我国劳动力转移开辟有四大主战场。其一是农村战线，1988年转移近7000多万人，其中，乡村集体工业吸收3507万人，占农村劳动力的8.8%，从事农村第三产业，如交通、商业、饮食及其他行业达264万人；农村家庭工业达1769万人。其二是城市、工矿、服务战线。仅工矿临时工、合同工就吸收农民达160万人。其三是城乡交叉战线。主要是遍布全国城乡建筑行业，已有1525万人的建设大军。其四是国际战线。输出劳务人员有了良好的开端，已达35万人，每年劳务收入创汇11亿美元。

　　(7)不平衡性。1987年对全国11省222村调查显示：农村劳动力转移的地域空间很不平衡，主要集中于小镇和中小城市，如东部地区占63.7%、中部地区占45.2%。流出的劳动力呈由东向西递增趋势，东部地区占21.7%，中部地区占38.6%，西部地区占74.5%。在异地转移的26993人中，农村间流动占48.5%，流向集镇占5.3%，流向县城及建制镇占12.1%，流向中小城市占29.4%，流向大城市占3.8%，出国占0.6%。

　　2.改革开放的后10年农村劳动力转移又有了新特点

　　一是这个阶段由于城市人口就业问题逐渐突出，下岗人员再就业关系改革和稳定，并受1997年以来农民收入增幅下滑，乡镇企业吸纳就业增幅下降，因此农民外出就业受宏观经济影响而增长停滞，农民就业又遇到很多难题和挑战。但是，从1989年起，出现了数千万农民跨地区流动就业的“民工潮”，标志着农村人口就业走出单纯农村的范围，走向创新之路。农村就业和城市就业开始直接交汇，除了就地进入非农领域就业外，向农村外的转移明显加快，其新特点是，形成了向加快发展多元城镇化建设、要素市场、基础设施建设、开发性农业、综合治理生态环境建设等领域多元流动的格局。

　　积极的财政政策为转移农村劳动力创造了新的大容量密集就业载体。近两年，积极的财政政策已为社会各界广泛认同，作为拉动经济增长、安排就业最直接和有效的手段，正在发挥着越来越重要的作用。据最新统计，1998-2000年，国家一共增发了3000多亿元国债，带动了银行贷款和自筹资金6000多亿元，建设了近6000个项目，总投资规模达到30000多亿元，一些水利、交通、能源、环保工程已经建成，还有一部分的工作量正在加紧完成。这些项目的建设，不仅有力地促进了经济增长，而且为长远发展打下了更好的基础，更重要的是为农村劳动力转移创造了新的大容量的载体。1998年发行的1000亿长期国债，重点用在农林水利、交通通讯、城市基础设施、城乡电网建设与改造国家直属储备粮库和经济适用住房等六大领域的基础设施建设，促进了农村劳动力的大规模的转移。如1998年公路建设平均每月吸纳劳动力253万人，全年可吸纳相当可观的数量，1999年我国公路通车里程已近133.6万公里，提前实现了“九五”计划目标。由于1998年增加了水利投资，出现了建国以来少有的数千万农民大兴水利的高潮，兴修了许多防洪工程，1999年6月长江再次出现高水位洪患，险情都比过去明显减少。1999年发行的1100亿国债又集中力量解决了一些多年来想办而未办的大事，特别是农村电网建设，全面带动了农村第三产业，激活农村市场，从而也进一步缓解了农村就业压力。2000年国家启动的治理生态环境的天然林保护工程和开发大西北退耕还林还草工程等，都大量地安排了各层次的农村劳动力，极大地缓解了由于乡镇企业滑坡造成的农村巨大的就业压力。

　　积极的财政政策拉动经济增长的作用是非常明显的，1998年、1999年国债投资拉动当年经济增长分别为1.5个百分点、2个百分点。积极的财政政策带动了一大批促进城乡一体化发展的关联产业，尤其是大容量劳动密集型行业。如1999年带动全国建筑企业快速发展，从业人员5758万人；1999年，农村交通运输、商品流通、旅游饮食服务及其他企业等第三产业发展较快，吸纳从业人员3448万人，其中交通运输企业886万人，商品流通企业1514万人，旅游饮食服务企业835万人，其他企业213万人。

　　从我国财政收入大幅度增加的情况来看，尽管近些年我国的经济增长速度不断下降，而财政收入的增长幅度却出现了超常规的增长。据统计，1998年、1999年，我国GDP的实际增长速度分别为7.8%和7.1%，财政收入的名义增长率分别为14.2%和16.6%，剔除价格因素的影响，财政收入的实际增长率高达15.7%和21.1%，超出GDP增长速度1倍还多，也高于前几年财政收入的实际增长水平。即使是扣除当年发行特别国债的收入，其增长速度也高出经济增长速度很多。我国财政收入占GDP的比重低是人所共知的，不断提高财政收入也是我们一直在努力的方向。因此，我们认为，继续实行积极的财政政策和启动新的调控手段，在今后15-20年的时间内，农村劳动力的转移很可能会出现一个黄金时期。

　　二是与改革前相比，农村就业经过体制变革，形成家庭经济就业、自我组织和合作创办企业就业、打工就业三种就业形式，适应多种经济成分发展，走向竞争性的市场就业形式。

　　(1)农户家庭经济的自我积累和就业。改革前农户劳力使用是不自由的，除了少量自留地外，也不占有其他生产资料。土地承包到户和市场调节下的家庭经济，则是拥有一定资产，自主经营、自我积累，不但投资投劳发展农林牧副渔，而且兴办家庭工厂或其他非农产业，成为创造就业机会的一种基本载体。

　　(2)农民利用家庭、乡村社会资源，自我组织和合作创办发展企业，实现向非农产业的转移就业。包括办个体、合伙企业，乡村集体或股份合作企业，是农民自己创业解决自己的就业，与过去的社队企业类似，但其机制已有变化。

　　(3)凭借市场方式打工就业。这存在于外出就业和乡镇企业两个领域。农民外出就业分自营和为别人做工两类，后者才是靠价格机制组合劳动力供求的市场就业方式。乡镇企业的一部分也由社区或行政主体决策用工转向市场化。

　　发达县市与中西部低收入县市相比，不仅乡镇企业发达，而且农业和农业产业化经营亦较发达。一些多种经营商品基地，已出现由沿海发达地区向中西部扩散或转移的态势。东中西三大地区乡镇企业在产业发展和劳力转移上有着不同要求，蕴藏着发展和产业梯度转移的潜力。在不发达低收入地区，外出就业正起着重要的作用。他们凭借外出就业，锻炼培养了一批经历市场经济风雨、见识了工业化现代化世面的经营技术人才和有一技之长的农民工。他们回乡成为创办企业、发展开发农业和城镇的新生力量，给不发达的地区催生出多方面的经济增长点。

　　根据中国农村劳动力资源开发研究会在38个县和国家发展计划委员会的调查，农村劳动力就业的多元结构基本构成是：(1)通过乡镇企业就地转移占农村劳动力31.5%(包括亦工亦农的半转移人员)。(2)外出(出县)就业6个月以上的占农村劳力占12%，两者合计非农就业占农村劳力的43.7%。(3)可称“留在农业的劳动力”，占总劳力的56%。但据各县市测算，留在农业的劳力进入农村基础设施、农田水利、农村电网、道路、建材市场的大幅度增加，就业结构也出现多元特点。

　　当前国民经济运行的一些突出问题，迫切要求从改革和发展层次上对要素配置进行统筹考虑，为农村劳动力的转移寻找新的途径

　　近年来，我国国民经济在改革开放推动下取得连续多年以两位数增长的业绩。近几年在亚洲出现经济波动特别是金融危机的情况下，我国及早加强宏观调控和金融体制的改革、管理，1999年仍赢得7%的增长率，取得“低通涨、高增长”的成就。当前的中心问题是，“十五”计划期间，要在城市国有企业改革攻坚的同时，使国民经济保持7%以上的速度向前发展。这既是可能的，也是必要的，但面临着许多严重的挑战。除了外部环境对引进外资和进出口带来一定不利因素，国有企业和金融机构改革难度较大外，当前国民经济运行存在的一个突出问题是，迫切要求从改革与发展层次上对要素配置进行统筹考虑，加速多元城镇化进程，基础设施、乡镇企业等再上一个新台阶，全党重视、全民参与综合治理生态环境，实现我国可持续发展。在建设中为农村劳动力的转移创造更多的途径。

　　(一)当前国民经济告别短缺，买方市场已初步形成，经济运行矛盾的主要方面由商品供不应求，逐渐变为增加有效需求，有利于多元城镇化，有利于农民加速转移

　　内需不足，主要是最终消费需求不足，尤其是农民的最终消费需求不足，关键在于扩大农民就业，增加农民收入。在消费、投资、出口三大需求中，消费需求对经济增长的贡献份额，即边际消费率，从“六五”的平均67%，降到“七五”的58.7%和“八五”的56.4%。但从前20年的长期趋势可以看到，最终消费在积极的财政政策经济增长中的贡献份额下降，并不是城镇居民造成的，城镇居民消费对经济增长的贡献份额20年来基本持平。导致最终消费份额下降的主要原因是农村居民消费份额的大幅度下降。农村居民消费对经济增长的贡献份额，整个80年代基本在35%上下波动，90年代以后，降到了20%左右，减少15个百分点。如果把城乡人民消费作为100，农村居民消费已从1979年的68%降到1997年的47%，城市居民则从32%提高到53%。社会消费品零售额城乡分布的变化，也表明了这样一种趋势，乡村所占比重，1978年是52%，1984年达到最高的59%，之后就直线下滑，1997年已降到43.4%。最终消费需求是我国经济持续快速增长的关键，增加农民的消费需求则是保证最终消费需求增长的关键。消费品市场没有全面激活，不仅影响企业经营和经济增长速度，而且将要影响投资和城乡就业。这种情况显示，开拓市场，扩大内需，不能仅限于即时的最终消费品需求，也要开拓长期性的建设的需求。应当说，加速城镇化、要素市场、综合治理环境，继续扩大基础设施建设，既是当前扩大内需，带动关键产业，使国民经济保持一定增长速度的关键一环，也是经济发展步入买方市场阶段提出的新要求，可以创造更多就业机会，提高人们的收入水平和消费水平。发达国家的经验证明，基础设施和城市化建设与吸纳劳动力的关系是：技术资本密集型的基础设施，对劳动力的直接需求较少，但其关联产业和第三产业能大量吸纳劳动力；以第三产业为主的城市化以及水利、交通、生态治理等基础设施建设则可以大量直接吸纳劳动力，特别是吸纳大量的农村劳动力，从而提高农民的收入和消费能力。

　　(二)提高经济发展的整体素质和效益，受到城市化滞后、基础设施和生态环境脆弱的制约，迫切要求加强建设，借以组织和调配农民群众，发挥其劳动主力军的作用，成为农村劳动力转移的重要出路

　　首先是治理生态环境。我国是世界上少林、贫水、水土流失最严重的国家之一，目前轻度以上水土流失面积占国土面积的38%，年流失土壤达50亿吨；荒漠化土地面积占国土面积的27%，每年沙化面积为2460平方公里；人均水资源仅为世界人均水平的1／4，被列为世界13个贫水国家之一，尤其是北方地区近年河流水量减少，黄河断流加重，地下水储量减少。水土流失、干旱贫水、生态环境恶化，不仅造成河湖水库淤积，自然灾害加剧，威胁农业，而且对城乡经济以至人们的生存空间造成威胁。其次是拓展交通网络。“八五”以来我国铁路、公路、水运、航空得到多方位的较快发展，交通瓶颈得到一定程度缓解。但有的铁路、公路干线通了，还没有相应的支线，不成网络；或者分散建了几段高速公路，互不连接，难以发挥整体效应；中西部一些地区的交通设施仍然很落后。加上交通管理上的问题，减缓了经济运转节奏，提高了流通成本，尤其是影响了一些地区的资源开发、技术引进和企业发展。第三是加速城镇市政设施建设。许多的城镇不仅行车难、住房难、污染重，而且居民吃的大多是骡马市场出售的掺水带土的水果、蔬菜，既不适应城市人口的需求，也不适应农产品流通的需要。我国的现实情况和发达国家的现代化建设历程表明，改善生态环境，进行基础设施较大规模的投入和建设，是步入现代化不可逾越的重大步骤，也是把农村劳动力转向非农领域，锻炼成长为现代化的劳动大军的必要步骤。

　　(三)城镇化“两个”滞后，农民转市民过慢，是造成我国诸多难题的关键

　　我国农民转市民，不能走西方城市化的老路，根据我国国情，实施有中国特色的多元城镇化方略。多元城镇化，既是我国实现现代化必须经历的历史阶段，也是解决目前以及今后经济社会发展诸多难题的关键。改革开放以来，我国城镇化水平与前30年比较，有了显著提高。到1999年底，我国的城市达到668个，建制镇1.88万个，市镇总人口3.8亿，城镇化水平，即市镇人口占全国人口的比例达到30%。但具体分析可以看到，“县改市”、“乡改镇”等行政区划变动，是20年来我国城镇化得以较快推进的重要方式，而促使农民变市民，这种本来意义上的城镇化进程并不快。主要表现是：第一，城市数量的增加，主要是行政区划的变动结果。现有城市的54%是“县改市”设立的，建制镇的83%是“乡改镇”设立的；第二，市镇人口增幅大大低于城镇增幅。城市数量增加近2倍，建制镇增加7倍多，而城镇化水平仅提高了不到13个百分点；第三，行政区划变动带来的市镇人口增加在市镇人口中占较大比例。20年我国城镇净增人口2亿，其中，市镇人口自然增长0.5亿，农转非人口累计约0.6-0.7亿，行政区划变动使市镇人口增加0.8亿，在城镇化水平的增量中占40%；第四，中小城市平均规模趋于缩小。20年来，50万人以上的大城市，人口增加88%，50万人以下的中小城市人口增加2.2倍，其平均规模只有17.8万人，反比1979年减少了1万人。这种不以农民变市民为主的城镇化推进方式，造成我国城镇化水平的严重滞后。

　　世界各国城市化发展的普遍规律是，在工业化(以工业增加值占GNP的比重衡量)加速阶段，即从工业化初期向工业化中期迈进的时期，随着工业化的加速，城市化的速度也相当快，甚至超过工业化的速度。如日本在1947年到1975年的工业化加速阶段，工业化从28%提高到36%，同期城市化从28%增加到75%，增加47个百分点；韩国在1960年到1981年的工业化加速阶段，工业化从20%提高到39%，同期城市化从28%提高到56%，增加28个百分点。20年来，我国工业化有了显著提高，但城镇化仅提高不到13个百分点。根据世界银行《1997年世界发展报告》提供的各国数据，我国1995年人均GNP为620美元，城镇化水平为30%。同年人均GNP在500-730美元之间的11个国家城市化平均水平为42.5%。按世界银行的购买力平价计算，我国人均GNP为2920美元。同年人均GNP在2000-3800美元之间的19个国家平均城市化水平为50.8%，而我国城镇化的水平分别低于同等人均收入水平国家平均水平约12和21个百分点。更畸形发展的是我国的城镇化一直滞后于工业化，1952年滞后5.1个百分点，1978年滞后26.4个百分点，1998年滞后11.8个百分点。

　　城镇化的“两个”滞后，带来并加剧了我国一系列经济社会发展中的突出问题。如极不利农业的发展，城镇发展缓慢使大量农村剩余劳动力滞留农村，导致人地关系的高度紧张，阻碍了农业劳动方式的革新和农业劳动生产率的提高；限制了第三产业的发展，形成畸形就业结构；严重削弱了产业在其结构推移过程中吸收剩余劳动力的能力；延缓城乡二元结构的改造，形成城、乡消费断层，阻碍国内需求的有序扩展和升级；影响农村工业提高素质和持续增长；等等。

　　(四)我国经济和社会的协调发展要求加速多元城镇化、基础设施和生态环境建设等，培育大容量的劳动密集载体，均需要相适应的中长期投入机制的支撑

　　多元城镇化、基础设施和生态环境建设的突出特点是投入集中、规模大、回收期长，是能大容量吸纳劳动密集型就业的载体。各国经济发展到一定阶段，为了加速城市化、基础设施建设、综合治理生态环境等，国家信贷和财政投入总盘子中都有较大比例的中长期投入。世界银行长期贷款支持各国城市化、基础设施和生态建设已取得公认的成就和经验。美国政府支持其西部开发，加快城市化，加大综合治理生态环境和综合治理水利工程，如实施“北水南调工程”、科罗拉多流域水利工程和田纳西流域工程等都是利用长期债券和长期信贷资金建设的，取得了良好的效果。目前，我国的基础设施、城镇化、综合治理生态环境建设中存在的主要问题是许多项目资金使用期限过短，长期性项目用短期性资金来运作，还款期内项目效益难以发挥，难以偿还借款本息。现在的建设都是现筹现贷，投入期限短，回收成本高，加重企业负担，影响经济运行的整体效益。有的因短期难以偿付，使能够利用富余劳动力和亟待开发的资源和项目迟迟不能上马。我国目前不仅，行中长期?款比重过式名而企企期债?比重过大。目前国内公债每年发行规模达3000亿元，但因期限短，还本付息频率高，需还本付息已占当年发行量的相当部分，可用的不很多。因此，缺少长期的投融资手段和机制，阻碍了资源要素的组合利用，不适应持续大容量培育就业载体建设的阶段性需要。如果资金使用期限延长到20年、30年或40年以上，项目还是可以获得综合效益，按期还款的。在这方面深化改革，克服短期融资与一些经济建设长效性不对称的矛盾，创建新的长期融资投入、回收、管理机制，已势在必行。

　　(五)积极稳健的货币政策没有得到很好的启动，直接影响了大容量劳动密集型就业载体的培育

　　从总体说，我国实行的积极的财政政策是非常成功的。但是由于我国的农村劳动力转移，人数过多，问题极多，仅有积极的财政政策是不够的，急待启动其他的政策与其相配合，如积极稳健的货币政策、税收政策等，才能实现加快转移农村劳动力的步伐，大容量地培育劳动密集型就业载体。近些年来，由于货币政策的单一使用，也出现了一些问题，如货币供应量仍保持两位数的增长，且从1999年以来增速有所加快，流动性增强。M0的增长速度，1997年为5.6%，1998年为20.1%；M1的增长速度，1997年为16.5%，1998年为11.9%，1999年为17.7%；M2的增长速度，1997年为17.1%，1998年为15.3%，1999年为14.7%。但由于未选择合适的投向，所以对需求拉动不明显，其表现是：(1)商品零售价格已持续28个月负增长，生产资料价格已持续46个月负增长，对企业生产经营、居民收入和社会投资预期都带来了不可小视的负面影响。(2)大量生产能力闲置，企业开工不足，下岗、失业人数增加，对经济和社会稳定的压力加大。(3)金融机构存差不断扩大，利率政策空间日益缩小。尽管中央银行采取了很多政策措施来促使商业银行增加信贷投入，支持经济增长，也收到一定效果，但由于实际经济领域缺乏强有力的新增长点，货币政策传导机制又存在严重障碍，金融机构存差仍在扩大。到1999年末，全国金融机构存款余额为108779亿元，贷款余额为93734亿元，存差达15045亿元。银行存款名义利率连续下调后，已经没有多少再降的空间。

　　(六)税收政策与积极的财政政策相协调乏力，影响调动社会各方支持大容量就业载体的生成

　　近几年来，加强了政府扩大投入政策，而对扩大公众投资和居民消费可利用的政策，特别是税收政策则有所不足。我国现行税收体制是在抑制通货膨胀时期于1994年出台的，税制本身(尤其是生产型增值税)不仅隐含了具有抑制投资需求的设计，而且还包括直接控制投资需求的固定资产投资方向调节税等等。事实上，这些税收政策是不利于市场竞争条件下激活市场经营主体投资即民间投资的。中央决定从今年开始暂停征收固定资产投资方向调节税的决策是十分正确的。80年代末期，为解决我国粮食短缺、保障粮食安全，用农林特产税经济杠杆调动了农民种粮的积极性；到90年代末期，我国的粮食实现了丰年有余，出现了结构性剩余，农民的收入明显下降，继续实行农林特产税对农民来讲无疑是雪上加霜，这一政策在开发大西北、治理生态环境、农业实行战略性结构调整中应尽快调整。

　　我们只有尽快启动积极的货币政策、税收政策等与积极的财政政策相配合，形成合力，才有可能共同催化劳动密集型的多元城镇化建设、基础设施、综合治理生态环境建设和乡镇企业等大容量就业载体。

　　(七)国际劳动力市场供求不平衡，竞争加剧，造成向国外转移困难

　　一是世界上非法移民的数量将增加。非法移民的渠道更趋多样化，伪造文件的手段更加现代化，有组织的集体移民案件越来越多，签证过期而滞留的人数在增加。

　　二是国际劳务市场价格趋跌，尤其是低素质外籍劳工的工资有所下降。低素质劳工一直供大于求，再加上非法移民的竞争，在与雇主的工资谈判中，处于非常不利的地位。例如，外籍劳务工资从70年代的月均工资500美元降至目前的100-150美元。

　　三是跨国合同劳务面临来自多方面的冲击。合同劳务虽然是输入国政府和雇主乐于接受的方式，但大量中介机构之间竞相压价，一些劳工合同期满滞留不返，再加上非法移民争夺市场，使这一领域的竞争也日趋激烈。

　　四是随着劳务输入国产业结构的不断调整，国际劳务市场对外籍劳务人员素质要求也不断提高，要求他们懂一些当地语言，对专业精通并不断掌握更先进的技术知识。

　　上述七项问题的改善和解决，无不取决于宏观要素配置的改善。总的要求是适当向农业、农村和农民倾斜，为农村劳动力转移寻求更多出路，以便在经济全局的发展中，有效而快速地解决我国农村劳动力转移这一最大的难题，从而加速实现国家的现代化。

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