一、获得经济增长动力和建立自行调整机制是新一轮结构调整的目标

　　结构调整是推动经济发展的基本因素之一。从一定意义上说，经济发展是通过结构的规律性调整和转换而实现的。在结构调整中，通过技术进步、产业转换、体制和组织创新，一方面形成新的经济增长点，另一方面淘汰落后生产能力，从而为经济的进一步发展提供动力。结构调整具有显著的阶段性特征，一次大的经济结构调整，往往推动一个新的增长阶段的形成。

　　“十五”时期进行的新一轮结构调整具有与以往调整不同的特点：

　　首先，是在短缺经济结束、传统产业普遍供过于求的背景下进行的推动产业升级的调整。为使今后较长一个时期国民经济保持较高的增长速度，必须在原有的高增长产业趋于平缓和乏力以后，通过产业升级培育出一批新的高增长产业。

　　其次，是在经济全球化趋势加快，我国即将加入WTO的背景下进行的致力于增强国际竞争力的调整。加入WTO利弊如何，很大程度上取决于国内体制改革和结构调整的状况。要通过“有进有退”的结构性调整，充分发挥我国的比较优势，从整体上提高我国经济的国际竞争力。

　　第三，是在技术进步加速，正在对经济全局产生革命性影响的背景下进行的推动技术升级的调整。发展高新技术产业，缩短与发达国家在一些重要领域的技术差距；用高新技术改造传统产业；形成基于企业和市场的技术创新与应用机制，是新一轮调整中必须着力解决的问题。

　　第四，是在社会主义市场经济体制建设取得重大进展，改革进入攻坚阶段的背景下进行的旨在形成结构调整新机制的调整。我国经济结构的不合理及其不断加剧，很大程度上源于旧体制遗留下来的和经济转轨时期新出现的深层次矛盾和问题。既重视结构调整本身，更重视形成结构调整的新机制，应当是新一轮结构调整的显著特点。

　　从以上几个特点出发，新一轮结构调整应当设定两个基本目标：一是通过产业升级、技术升级和提高国际竞争力的调整，使我国经济获得在较长一个时期(如10年左右)保持较高发展速度(如7%-8%)的动力；二是通过在调整中加快体制转轨和制度建设，建立起能够对结构矛盾作出积极反应和自行调整的新机制。

　　二、产业升级和城市化是新一轮结构调整的主线

　　现阶段我国经济中主要有如下一些结构性矛盾：

　　一是三次产业之间的矛盾。产出结构中的第二产业比重过高，第三产业比重过低；就业结构中第一产业的比重过高，近一半的劳动力停留在农业领域。

　　二是城乡之间的矛盾。城市化进程落后于工业化进程。部分工业企业(特别是80年代以来“离土不离乡”的乡镇企业)未能充分利用城市的聚集效应。城市类型、功能等方面的结构不合理。

　　三是地区之间的矛盾。东南沿海地区和中西部地区发展差距持续扩大，某些省区内发展严重不平衡。行业和区域间也存在着产品与生产要素市场分割现象。

　　四是产品和生产能力结构的矛盾。低技术含量、低附加价值产品和生产能力过剩，高技术含量、高附加价值产品和生产能力不足，过剩与供给不足并存。

　　五是产业组织结构矛盾。生产能力低水平过度重复、分散，大多数达不到规模经济要求，专业化分工、社会化协作水平较低，尚未形成合理的企业群体结构。

　　六是消费结构矛盾。城镇居民一般吃、穿、用的需求基本满足，在向以住、行和提高生活质量的服务性消费为重点的需求结构升级中遇到了体制和政策障碍，出现了“消费断层”。在农村，由于基础设施不配套使某些消费难以实现。

　　七是金融结构矛盾。金融机构和金融工具不适应多种所有制经济发展的要求，国有银行为主渠道的金融结构主要服务于传统的国有企业，特别是其中的大企业。在经济中发挥愈来愈重要作用的非国有企业、中小企业和一些高成长的高新技术企业，则难以获得有效的金融服务。

　　八是所有制结构矛盾。国有经济战线依然过长，有进有退的调整任务仍很艰巨，有效动员社会力量投资的机制尚待形成，企业财产组织形式有待规范和提高。

　　这些结构性矛盾存在着内在联系。我国统计上将近70%的人口居住在农村，农村人口向非农产业和城市的转移，是我国工业化进程中最为重要、最为艰难的任务。由此而导致的城乡结构矛盾，表现在产业和地区层面上，就是三次产业结构矛盾和地区结构矛盾。近年来我国农村人口的收入和消费增速减缓，主要是由于向非农产业转移的速度减缓。向非农产业转移速度减缓的直接原因，是城市产业结构升级受阻，特别是在产业升级中具有重要意义的第三产业发展缓慢。城市产业结构升级受阻，则是因为城市居民消费结构升级遇到困难，因为行政性过度重复建设，以及低效率资源(企业及生产要素)的退出障碍。这些问题又与现有的金融结构和所有制结构矛盾密切相关。

　　因此，从解决消费结构升级、行政性过度重复建设和退出障碍入手，推动城市产业结构升级，进而带动农村人口向非农产业和城市转移，加快城市化进程，将构成新一轮结构调整的基本内容。如果在新一轮结构调整中有必要找到一条主线的话，产业升级和城市化可以成为一条主线。

　　三、新一轮经济结构战略性调整中的五项重要原则

　　新一轮结构调整要把握五项重要原则：

　　第一，正确处理发展与调整的关系，以发展带动调整，以产业升级带动低效率资源退出，通过调整形成新的发展动力。新一轮结构调整不能再延续“水多加面，面多加水”的作法，其特点是新的高增长产业的培育与低效率资源的退出并行。在调整中，如果缺少必要的增长速度，缺少高增长接替产业，以及由此带动的新的消费、投资和就业机会，结构调整将会遇到很大困难，在有些方面甚至根本调不动。另一方面，新一轮调整具有很大的可预见的结构升级潜力，只要调整的方针和措施得当，完全可以期待出现一批高增长产业，为化解存量调整中的矛盾提供空间。当出现由高增长产业带动的较快发展时机时，必须集中力量解决存量中的矛盾，而不能再将其后推，这一点应当成为新一轮调整与以往调整的重要区别。

　　第二，正确处理改革与调整的关系，以改革促进调整，使新一轮调整与进入世贸组织相呼应，成为促进体制转轨和制度建设的过程。结构性矛盾产生和长期积累的主要原因，是依然存在的与新的发展阶段不相适应的体制和政策。要在结构调整过程中下功夫解决那些制约经济运行和发展的深层体制和政策难题，通过制度的“破”与“立”，建立能够对经济结构自行动态调整的新机制。

　　第三，正确处理政府、企业和市场的关系。以企业为主体，市场为基础，正确发挥政府在结构调整中指导、规范、协调、服务的职能，为结构调整提供制度保证。新一轮结构调整必须逐步实现调整主体和调整方式的转变，这对调整效果有着决定性的影响。以企业为主体，主要依托市场力量进行调整，并不是说无需体现国家意志，无需政府的宏观调控。但政府在结构调整中的主要职责，不再是直接调动社会资源或指挥企业贯彻政府意图，而是通过政策引导、制定法律法规、信息发布等体现政府意志，创造对结构调整至关重要、企业又无能为力的体制、法制和市场环境，让企业根据自身状况、所处行业、竞争形势作出决策。政府投资应主要集中于提供重要公共产品和服务的部门。对那些涉及国家安全、自然垄断或提供重要公共产品和服务等市场难以发挥作用的行业，必要时政府应进行干预。

　　第四，正确处理结构调整中经济、行政和法律手段之间的关系，重点是建立和完善有利于结构调整的法律体系。结构调整中经济、行政、法律手段都要使用，基础是经济手段。行政手段在经济转轨时期仍需使用，但合理的使用边界很难掌握(这正是行政手段过度使用或滥用的原因之一)。因此，经济和行政手段都要在法律规范的范围内行事，做到有法可依。有利于结构调整的法律体系建设，既是当前规范调整的依据，也是建立自行调整机制的基础，应当特别引起重视。

　　第五，正确处理产业进入和退出的关系，既要重视消除“退出市场”障碍，也要重视解决“进入市场”困难。不论是衰退产业的调整，过度重复建设后果的消化，还是低效率企业的淘汰，都需要有一个好的退出机制。退出障碍是低水平生产能力过剩、过度竞争和企业亏损居高不下的重要原因，是结构调整亟待解决的一大难题。要下大功夫消除退出障碍，使产业调整、企业重组和人员流动的外部环境得以根本改观。另一方面，必须克服某些领域和产业的“进入”困难。目前，在一些产业和服务领域仍然存在对非国有企业、行政性“条块”之外企业的进入壁垒，中小企业特别是高新技术中小企业的创业环境仍不宽松。培育新的高增长产业，促进高新技术企业的发展，前提是要改善创业环境，形成能有效动员社会力量创业和投资的机制，这就必须放松对市场准入的管制。除极少数必须要由国家专营的领域外，应拆除基于所有制、地区和行业等的进入壁垒，给各类合法企业以公平进入和竞争的机会。参照加入WTO的市场准入原则，允许外资进入的领域，首先应允许国内企业进入。

　　四、正确发挥政府的指导、协调和服务职能

　　新一轮结构调整的基本思路可概括如下：以积极推进产业升级和城市化进程为主线，以企业为主体、市场为基础，正确发挥政府的指导、协调和服务职能，推动我国经济进入一个新的较长时间、较高速度的发展时期，并形成与新体制相适应的结构动态调整机制。这一轮结构调整有三个重点：一是在消费结构升级、放松进入管制、技术进步带动下的产业结构升级；二是进一步打破“条块”垄断和壁垒，开放、规范产品和要素市场，鼓励竞争，促进产业和企业组织的合理化；三是消除产业、企业和人员的退出障碍。简单地说，就是要解决“产业升级”、“开放市场”和“顺利退出”三个问题。

　　结构调整的目标确定以后，调整的实际效果如何，关键在于以何种机制进行调整，在于政府转变职能，正确发挥作用。新一轮结构调整中政府职能应主要体现在如下一些方面。

　　第一，进一步调整国有经济布局，改组国有企业。要坚持有进有退的方针，采取措施，使国有经济向国家安全、国民经济发展有需要，其他所有制经济不能进入或不愿进入的行业和领域集中，使国有经济对国家安全和国民经济发展起到支撑作用。重点搞好涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术领域中的骨干企业，增强国有经济对国民经济的控制力。

　　第二，加速政企分开，推进企业制度创新。国有企业的隶属关系背景已经构成结构调整的障碍。要克服由于条块隶属关系给企业跨地区重组带来的阻力。按照十五届四中全会《决定》的要求，政府通过出资人代表(机构)行使所有者职能，不再直接管理国有企业。出资人代表没有行政职能，只以资产保值增值为目标，以经济原则推进企业重组，排除非经济因素的干扰。加快国有企业的公司制改制。使企业具有适应动态结构调整的基本体制和组织条件，使投资者的进入和退出简易可行。

　　第三，进一步开放市场，促进公平竞争和全国统一市场的形成。要打破行政性分割和垄断，进一步培育和发展产品、资本、劳动力及其他生产要素市场。出台和完善有利于形成全国性统一市场的法律，提高其权威性。对限制跨地区、跨部门投资和产品销售的地区、部门政策和法规，要坚决禁止和取消。进一步放松市场进入管制，结合加入WTO的要求，对已有的不符合建立全国性统一市场的法律法规，进行一次全面清理。

　　第四，加快社会保障体系建设，重点解决资金缺口问题。退出障碍主要是人员退出障碍，即人员的社会保障和再就业问题。社会保障体系既有制度建设问题，难度更大的是资金缺口问题。应通过部分国有企业股权减持、国有土地使用权拍卖、发行国债或专项债券、财政列支、征收社会保障税等短期和中长期的办法，充实社会保障基金。要尽最大努力，争取在一个不太长时间内，使新的社会保障体系能够有效运转。

　　第五，制定并正确实施经济发展和结构调整规划，加强中央政府的调控能力。中央政府结构调整规划要立足于促进资源在全国范围内的统一、优化配置。各地规划应从各自实际出发，发挥比较优势，防止市场分割、自成体系的倾向，防止已有不合理结构的延续和强化。加强中央政府对跨地区、跨部门的大型基础设施项目(如机场、港口、道路等)的协调，防止重复建设或“好事难成”现象的发生。

　　第六，制定和实施符合国情的城市化发展战略。城市化的目标是形成大中小合理布局的城市群落(圈、带等)。既要积极发展中等城市和小城镇，对大城市、特大城市也要给予足够重视，因为它处在城市群落的核心地位。要调整大城市简单地平面扩张方式，以建设快速轨道交通系统为突破口，发展卫星城，提升城市功能结构，带动住宅、汽车等方面消费。小城镇发展要与乡镇企业的改造、集聚结合起来，在农民进入非农产业和城市的过程中发挥更大作用。要通过政策引导，吸引民间资金投入各类城市的基础设施建设。西部开发，从实质上说也是一个推进城市化的过程。

　　第七，抓紧消除制约消费结构升级的体制和政策障碍。住宅、汽车、教育、电讯、计算机、旅游等是现阶段城镇居民消费升级的主要领域，也将成为拉动新的高增长产业的主要力量。这类消费需求有的已具规模，有的正逐步孕育形成，但转化成现实消费却遇到了体制和政策的障碍。要调整已过时的与扩大内需相矛盾的抑制性消费政策。发展消费信贷，为居民住、行及其他消费行为提供金融服务。

　　第八，创造立足于企业和市场的技术创新和新技术应用环境。高新技术产业是以创意和知识为资本，以人为载体，哪里创业环境好就可以在哪里扎根。因此，从某种意义上说，它已不再是由政府选择企业，而是拥有创意和知识的人选择地区和政府(即创业环境)。对此，政府的主要职能应转为创造适宜创业和风险投资的环境。哪些是高新技术，哪些是有市场前景的创意，应由市场来判断，既不应因行政审批而被扼杀，也不应拔苗助长。用高新技术或适用技术改造传统产业有巨大空间和潜在效益，要采取各种政策措施和途径鼓励产、学、研结合，促进企业形成持续的技术进步机制，在企业形成有效的研发体系。对少数具有全局影响的基础性关键技术，可考虑由国家出资组织攻关，其知识产权归于国家，国内有关企业可以共享。

　　第九，清除企业重组的体制和政策障碍。企业两极分化后，优势企业有扩张的欲望，困难企业急于寻求出路，通过企业重组，重新配置资源的社会需求已经形成。政府要制定和完善相关配套法规，改进统计办法，改革税收制度，使跨行业、跨地区、跨所有制的企业收购、兼并、联合及其他形式的重组得以顺利进行。既要鼓励优势企业兼并其他企业，也要重视“强强联合”，这已成为经济全球化背景下国际企业重组的重要特征，是我们应对加入WTO的重要措施。

　　第十，对衰退行业和地区实施必要的退出援助，强制性淘汰落后生产能力要以法律为依据。一些衰退性行业，特别是单一资源性矿区和城市，单靠自身力量难以解决产业退出涉及的一系列问题，其中包括完善社会保障体制、引入新的投资者、培育接替产业、再就业培训和过渡期的财政来源等，这一过程大体需要10年时间。对这些行业和地区进行必要的政策援助，应当成为国家产业政策的重点。对污染严重、浪费资源、危及安全、假冒伪劣及其他危害经济和社会的产品和企业，应运用多种手段综合治理，必要时可实行强制性淘汰。但应以有关法律和产品、技术标准为依据，针对行为而不针对某一规模类型的企业。

　　第十一，实行正确的就业战略和政策，鼓励劳动密集型产业和中小企业的发展。“十五”及以后更长一个时期，我国始终面临严峻的就业压力。因此，在搞好大企业的同时，要特别重视发展中小企业；在强调发展高新技术产业的同时，绝不能忽视劳动密集型产业的发展。中小企业和第三产业是新增就业岗位的主要来源，劳动密集型产业目前在我国仍具有比较优势。对劳动密集型产业和中小企业，应在资金、技术、信息等方面给予必要的政策扶持。要重视协调城乡劳动力就业的关系。一些城市对农村劳动力进城就业的歧视政策应逐步进行调整。

　　第十二，重视并加强政府对企业的信息服务。在宏观和中长期发展方面，政府占有信息上的优势，这些信息对企业的正确决策具有重要的引导和指导作用。政府的发展规划，实质上也是提供一种前瞻性的信息。当政府对企业的直接干预减少以后，信息服务应当成为政府为企业提供的服务中非常重要的部分。为此，政府有关部门应当加强信息的收集、加工，形成顺畅的信息传递与互动渠道。

　　国务院发展研究中心

　　“我国经济结构战略性调整”课题组

　　课题负责人：陈清泰鲁志强

　　课题总协调人：刘世锦

　　本报告执笔：刘世锦

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